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연구 보고서
중장기적인 정책연구과제와 대안을 포괄적인 시각에서 이론적 · 실중적 분석을 통해 제시함으로써 연구원의 설립목표를 가장 잘 실행하고있는 보고서입니다.
안전보건관리자 선임자격기준 합리화 방안 연구
- 연구책임자
- 김현영,장승희
- 수 행 연 도
- 2011년
- 핵 심 단 어
- 주 요 내 용
- ,1. 연구의 필요성 및 목적 산업구조 중심이 제조업에서 서비스업 등 비제조업으로 이동하면서 기존에 유해위험분야로 인식되지 않던 새로운 요인들이 산업안전보건의 주요한 재해관리 필요 영역으로 포함되고 있다. 2010년 전체 재해자 9만8천645명 중 서비스업 재해자가 3만3천170명으로 33.6%, 건설업 재해자수 22.8%를 서비스업과 합하면 산업재해의 56.4%를 차지하고 있다. 현행 안전·보건관리자 선임의무 대상은 제조업에 국한되어 있으나 비제조업 부문에서 근로자 수 및 산업재해가 증가하고 있다. 따라서 산업구조의 변화, 재해발생 동향, 안전·보건관리자의 선임 및 자격, 대행제도의 변화 인식 등 환경변화를 반영하여 안전·보건관리자의 자격요건 및 안전·보건관리자 선임업종에 대한 문제점을 분석하고 합리적 개선방안을 제안하고자 하였다. 2. 연구내용 및 방법 1) 문헌 고찰 안전·보건관리자 선임 및 자격에 대한 국내외 관련 문헌을 고찰하고, 안전·보건관리자 선임대상 업종의 문제점을 분석하고, 특히, 외국의 운영사례 및 국내 운영현황과 비교분석 하여 기존의 문제점을 종합하고 개선방안을 마련하고자 한다. 또한 안전·보건관리 대행기관에 대하여 현재 국내에서 제기중인 불합리한 부분에 대해 재조명하고, 개선방향을 도출 산업안전보건 제도개선 제안, 그리고 안전·보건지도사 제도를 활성화하는 부분에 대해서는 기존 산업안전보건 컨설팅 관련 연구에서 많은 부분을 참조하였다. 2) 개선방안 검토 및 효과분석 안전·보건관리자 혹은 대행기관에 대한 선임기준 및 합리화방안을 제시한 결과를 뒷받침하기 위한 근거로 제도 개선 전후 안전보건관리시장 및 안전보건관리컨설팅의 수요공급의 변화를 측정할 수 있다. 안전·보건 관리자의 선임기준 변경시 선임대상 사업장의 수 변화를 검토하고 안전보건서비스 업종의 확대 규모를 예측하였다. 3) 제도 변경시 비용편익분석 특정 사업에 대한 효율성을 분석하기 위해 비용편익분석은 선행연구에서 제시하는 연구결과를 인용한다. 선행 연구분석의 결과들이 기존 안전·보건관리자 선임제도의 효과를 다양한 방법론으로 접근하여 제시하고 있다. 결과에 있어 다소 차이는 발생하고 있으나 비용과 편익을 구분하고 비용대비 편익의 크기를 합리적으로 제시하고 있기 때문에 산업안전보건 정책방향에 대한 효율성 여부를 가늠하는 중요한 자료로 활용한다. 3. 연구결과 1) 안전·보건관리자 선임확대 방안 50인 미만 사업장이 안전·보건관리자 선임의무 대상에서 제외됨에 따라 산업재해 사각지대로서 재해율이 점차 증가 하고 있어 소규모 사업장에 대한 안전·보건관리자 선임기준 확대 필요성이 점차 증대되고 있다. 또한 안전·보건관리자 선임은 업종별 근로자수로 단순하게 규정되어 있어 현재의 산업구조 변화에 부합하지 않고, 근로자수가 조금만(50인 기준) 변경되어도 선임여부가 변경되는 문제가 발생할 수 있어 다음과 같은 개선방안을 제시 한다. 1(안); 영 별표1과 영 별표3에 의하여 선임대상이 되지 않는 50인 이하의 사업장에 대해서는 사업주 교육 혹은 안전관리대행의 의무를 부과하도록 한다. 결국 업종별로 구분된 안전관리자 선임의무를 타파하는 한편, 안전보건관리체제상의 충격을 최소화할 수 있는 방법이라 할 수 있다. 이와 함께 복잡하게 되어있는 영 별표 규정(별표 1, 별표 3, 별표 5 등)은 표준 산업분류체계의 중분류 수준으로 통일하여 일관성을 유지할 필요가 있다. 2(안); 영 별표1과 영 별표3의 업종을 한국표준산업분류 중분류 수준으로 개정하되, 선임의무 사업장의 규모를 확대하여 30인 이상 사업장에 까지 적용하도록 한다. 특히 근로자 1인당 투입시간에 비례하여 안전관리를 수행하도록 하여야 한다. 3(안); 독일과 같이 안전관리자 선임업종을 모든 업종으로 확대하고, 선임의무 사업장의 규모를 확대하여 30인 이상 사업장에게까지 적용하도록 한다. 2(안)과 같이 근로자 1인당 업무수행 투입시간을 업종별로 산정하여 적용하는 것이다. 소규모 사업장 및 서비스 업종에서의 산업재해 발생 증가 추이 등을 종합적으로 고려할 때 제3안의 도입 및 적용이 가장 필요할 것으로 판단된다. 단, 보건관리자의 경우 현행 선임대상 업종이 제조업 위주로 되어있기 때문에 기타 업종에 대한 건강관리가 소홀한 상황이다. 따라서 운수업, 건설업, 기타 서비스업종 등에서도 다양한 건강유해요인이 존재하므로 보건관리자 선임대상 업종을 모든 업종으로 확대하여 적용되어야 할 것이다. 또한 산업보건분야의 전문성을 향상시키기 위하여 대기환경기사의 보건 관리자 자격을 제외하도록 하고, 의사, 간호사, 산업위생관리기사 등의 자격자가 보건관리 업무를 충실히 수행할 수 있도록 하기 위해 자격별로 보다 충분한 교육을 받을 수 있도록 한다. 산업보건의의 자격은 산업의학전문의로 제한하고, 보건관리자는 ‘산업보건의’의 지도를 받아 보건관리를 하도록 명시할 필요가 있다. 단, 산업의학전문의를 보건관리자로 선임한 경우에는 제외하도록 한다. 2) 선임 업종의 확대 방안(영 별표1, 영 별표3, 영 별표5, 영 23조) 안전관리자 선임대상 사업으로만 볼 때 모든 사업에 안전관리자를 선임토록 되어 있으나 산업안전보건법 시행령 일부적용 규정(별표1)에 따라 안전관리자(법 제15조)가 적용되지 않은 사업장이 존재한다. 또한 보건관리자 선임대상 사업도 건설업을 제외한 모든 사업에 보건관리자를 선임토록되어 있으나 시행령 일부적용 규정(별표1)에 따라 보건관리자(법 제16조)가 적용되지 않은 사업들이 있다. 이러한 현행 일부적용 규정으로 인해 발생하는 문제는 제외 업종에서의 재해가 지속적으로 증가하여 산업재해 사각지대가 발생하고 있는 것이고, 영 별표 규정이 수요자 측면에서 볼 때에도 분류체계가 혼재되어 있는 등 명확히 명시되지 않고 있어 일반인들이 이해하기에 매우 어렵게 되어 있다. 따라서 시행령 별표1, 별표3, 별표5 등에 대한 선임 업종을 표준산업분류 중분류 기준에 부합하도록 개정할 필요가 있다. 독일과 같이 안전·보건관리자 등 선임기준을 위험성 평가등급과 근로자 수에 따른 연간 최소 투입시간을 적용하게 된다면, 업종 구분은 중분류 수준으로 설정해도 혼선을 일으키지는 않을 것으로 판단된다. 3) 업무 수행시간을 통한 선임인원 산정 방안 독일의 제도와 같이 우리나라도 업종별로 작업(업무)의 위험도에 따라 해당 작업(업무)에 종사하고 있는 근로자 1인당 안전·보건관리자 등의 연간 최소 투입시간을 산정하기 위해서는 업종별 위험도 평가 등의 추가적인 연구가 필요한 상황이다. 근로자가 산업안전보건서비스를 지원받아야 하는 시간을 산정하기 위해서는 ‘업종별 위험도’, ‘작업종류별 위험도’, ‘근로자수’ 등 다양한 요인을 충분히 고려하여 설정해야 한다. 독일과 우리나라의 평균근로시간의 비교함에 있어서 근로시간이 증가할수록 산업재해도 증가하는 양의 상관관계를 가진다 할 것이다. 2010년 기준으로 우리나라 근로자 평균근로시간(2,074시간)이 독일(1,309시간) 보다 약 1.6배 높게 나타나므로, 안전·보건관리자도 사업장에 근무해야할 투입 시간은 독일보다도 최소한 1.6배 이상 더 높아야 할 것으로 판단된다. 4) 건설업의 보건관리자 선임방안 2010년 기준으로 건설업 및 기타산업 등에서 발생한 재해는 총 40,998건으로 전체의 41.6%를 차지하고 있어 건설업도 보건관리자의 선임대상으로 포함되어야 한다. 건설산업 현장 근로자들의 건강문제를 해결하기 위해서는 보건관리 선임의무를 재해의 비중이 높은 업종으로 점차 확대해야 함이 타당하다 할 것이다. 건설업은 페인트, 접착제, 목재용 방부제 등 각종 화학물질을 취급하는 경우가 많고, 중량물 운반 및 옥외작업으로 인해 근골격계질환 뇌심혈관계질환의 발생가능성이 매우 높으므로 위험성 평가에 있어 안전관리자와 동일하게 분류할 필요가 있다. 5) 안전·보건관리자 직무수행 개선방안 안전·보건관리자의 업무수행의 형식화를 방지하기 위해서는 업무수행 활동 기록에 대해 적절한 관리가 필요하므로 안전·보건관리자가 직무수행 기록을 보존하도록 해야 하며, 또한 사업주의 안전보건관리 의무를 명확화하기 위해 사업주가 안전·보건관리자를 선임하는 것뿐만 아니라 안전·보건관리자로 하여금 안전·보건관리자 직무(시행령 제 13조 1항, 제 17조 1항)를 충실히 수행하였는지에 대한 여부를 최종적으로 확인할 수 있도록 사업주의 안전보건관리 의무를 명확히 규정화해야 할 것이다. 이에 대한 이행을 확인하기 위해서는 근로감독관의 점검활동이 병행될 필요가 있다. 6) 안전·보건관리자 선임인원 수요예측 안전·보건관리에 필요시간 계산을 위해서 노동연구원 “사업체패널”자료를 활용하여 사무직 0.2, 생산직 0.5로 하여 계산하였다. 반올림, 올림, 내림의 경우를 모두 고려한 결과는 다음과 같다. 반올림하여 530인 사업장까지는 필요 안전·보건관리자의 수가 1.5를 넘지 않으므로 1명의 안전·보건관리자가 필요하게 되므로, 결국 제조업은 2,847명, 서비스업은 3,052명 등의 안전·보건관리자가 필요하며, 모든 업종으로 계산하여 보면, 12,717명의 안전·보건관리자가 필요하게 된다. 올림을 적용하면 1인 이상의 모든 사업장에서 안전·보건관리자의 선임이 필요한 것으로 적용되므로, 50인 이상의 사업장은 배제되며, 1명 이상의 사업장은 안전·보건관리자 1인 선임의무가 있다. 올림을 할 경우 제조업은 11,436명, 서비스업은 14,426명 등의 안전·보건관리자가 필요하게 되며, 모든 업종에서 46,789명의 안전·보건관리자가 필요하게 된다. 내림을 적용하면 1인 이상의 모든 사업장에서 안전·보건관리자의 선임이 필요한 것으로 적용되므로, 50인 이상의 사업장은 배제되며, 354명 이상의 사업장은 안전·보건관리자 1인 선임의무가 있다. 내림을 할 경우 제조업은 1,616명, 서비스업은 1,413명 등의 안전·보건관리자가 필요하며, 모든 업종에서 6,540명의 안전·보건관리자가 필요로 한다. 7) 안전·보건관리 대행제도 개선방안 (1) 안전·보건관리 대행기관 명칭의 개정 산업안전보건법상 안전·보건관리자 업무는 사업주가 자체적으로 할 수 있으나, 대행기관에 위탁이 가능하다. 안전·보건 분야에 “대행”이라는 명칭으로 인해 사업주로 하여금 대행기관에 위탁한 것만으로 안전보건관리 업무를 모두 이행한 것으로 인식하게 하는 문제점을 보이고 있다. 즉, 대행기관 위탁이 사업장의 안전·보건관리 업무 전체를 대신해 준다는 안일한 인식을 갖게 하고 있어 자체적인 사업장 자율관리의 유도를 매우 어렵게 하는 요인이 되고 있다. 대행 업무에 위탁한 것으로서 사업주의 안전·보건관리 책무를 다한 것으로 이해되는 것을 방지하기 위해서는 “안전관리(보건관리)대행기관”을 “안전관리(보건관리) 지원기관” 또는 안전관리(보건관리) 컨설팅기관”으로 명칭을 변경이 바람직한 것으로 사료된다. 안전·보건관리는 사업주가 지원기관(컨설팅기관)에 지도를 받아 자율적으로 안전보건관리를 하도록 하여야 한다. (2) 안전·보건관리지원을 할 수 있는 자에 지도사 포함 사업주가 안전보건관리 서비스를 지원받을 수 있는 대상에 ‘지도사’를 포함시켜야 한다. 즉, 50인 미만의 소규모 사업장에 의무적으로 안전·보건관리자를 자체 선임하거나 대행기관에 위탁을 하기에는 많은 금전적인 비용이 소요되므로 안전보건지도사？산업위생지도사 등의 인력 확충이 필요하다. (3) 안전보건관리 지원기관의 지정제를 등록제로 변경 현행 지정제를 등록제로 변경하여 전국 어디서나 안전보건관리업무 지원이 가능하도록 규제를 완화하되, 평가제를 도입하는 것이 필요하다. (4) 안전보건관리지원기관의 평가제 도입(지도사 포함) 지원기관에 대한 평가제를 도입하여 매년 평가를 실시하고, 우수기관에는 혜택을 부여하되, 부실대행기관(지도사)은 퇴출시킬 수 있는 상시 모니터링 시스템을 마련해야 한다. 평가 등급을 마련하고 불량 또는 미흡한 기관(지도사)는 재교육 또는 보완을 통한 개선을 유도하는 등 업무의 질적 향상을 위한 제도적 장치가 필요하다. 4. 활용 및 기대효과 산업안전·보건관리자의 선임？자격기준 합리화를 통하여 산업재해 예방 및 다음과 같은 효과가 기대된다. 첫째, 안전·보건관리자 선임 및 자격 합리화를 통한 안전보건 전문성의 강화 및 업무의 합리화 둘째, 산업 환경 변화에 따른 선임대상 업종 및 규모의 합리화를 통한 산업재해 감소에 기여 셋째, 안전·보건전공학과 육성을 통한 청년 일자리와 안전·보건 전문가의 일자리 창출 넷째, 안전·보건관리 제도의 개선으로 전문성확보 및 안전·보건업무의 합리화를 통한 산업재해 예방에 기여 5. 중 심 어 안전·보건관리자, 안전보건대행기관, 안전보건지도사, 산업안전보건법
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