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연구 보고서
중장기적인 정책연구과제와 대안을 포괄적인 시각에서 이론적 · 실중적 분석을 통해 제시함으로써 연구원의 설립목표를 가장 잘 실행하고있는 보고서입니다.
산업안전보건법 적용범위 확대에 따른 규제영향분석
- 연구책임자
- 김태윤외 2명
- 수 행 연 도
- 2012년
- 핵 심 단 어
- 주 요 내 용
- , 1. 연구제목 산업안전보건법 적용범위 확대에 따른 규제영향분석 2. 연구 필요성 및 목적 산업안전보건법은 과거 특수한 기술규제의 속성에서 보편타당한 질서유지법으로 본질적 속성이 전환되고 있다. 선진국에서는 산업안전규보건규제의 일부 적용이나 적용예외를 전반적으로 축소하고 있는 추세이며, 이러한 글로벌스탠다드에 부합하여 우리나라도 최근 고용노동부 주도로 산업안전보건법의 합리화를 추진하고 있다. 산업안전보건법의 적용예외나 일부적용을 통하여 일부 피규제자가 규제의 적용을 받지 않아 그 부담을 지지 않도록 배려함으로써 업종이나 규모별 유연성을 확보하고자 함이 본래의 입법취지였다. 그러나 적용예외나 일부적용의 상대적 범위가 지나치게 광범위해지면서 사업장별로 산업안전보건의 수준이 차별화되면서 산업안전보건의 보편타당한 합당한 수준을 구현하는데 제도적 장애가 되었다. 또한 산업안전보건규제의 적용대상에 대한 해석이 집행 현장에서 지나치게 복잡하고 난해해지면서 현장에서의 규제의 집행이 불가능해질 정도로 어려워졌다는 지적도 있다. 게다가 기술혁신과 IT의 보급 등 산업현장환경의 변화로 최근 산업재해의 양태가 급변하고 있어 적용예외나 일부적용의 현실적 타당성에 큰 변화가 초래되고 있다. 본 연구의 목적은 다음과 같다. 먼저, 일부적용이나 적용예외의 재조정으로 비롯되어 실질적으로 강화되거나 신설되는 규제사무를 행정규제기본법 제3조에 따라 확인하는 것이다. 둘째, 강화되거나 신설되는 규제사무의 산업재해 경감효과 및 그 밖에 편익을 파악하고 측정하고자 한다. 셋째, 강화되거나 신설되는 규제사무가 사업장에 미치는 추가적인 부담과 희생을 비용으로 평가하고 측정하고자 한다. 마지막으로 강화되거나 신설되는 규제사무의 비용편익분석(Cost-Benefit Analysis)에 더하여, 집행의 용이성, 자문(consultation), 여론수렴(public consultation) 등 규제의 타당성에 대한 분석을 행정규제기본법 제7조 및 시행령 제6조에 따라 수행하고자 한다. 3. 연구 내용 및 방법 본 연구는 신규 피규제자의 파악, 규제의 비용 평가 및 측정, 규제의 편익평가 및 측정에 대한 토론, 규제의 실현가능성 등 크게 네 가지로 구분된다. 먼저, 신규 피규제자의 파악에서는 산업안전보건법의 일부적용 및 적용예외가 재조정되면, 각조에 해당하는 규제대상 피규제자집단에도 변화가 발생하여 신규 피규제자가 발생하게 되는 바, 이러한 신규 피규제자에 대한 정확한 파악을 수행한다. 둘째, 규제의 비용 평가 및 측정에서는 (신설 및 강화되는) 규제에 의한 사업자의 준수비용, 기타비용, 집행비용 등의 파악 및 평가/측정을 한다. 규제의 비용 파악 및 측정을 위하여 안전보건관리체계, 안전보건관리규정, 유해？위험예방조치 등 3개 영역으로 나누어 규제준수비용에 대한 설문조사 실시한다. 셋째, 규제의 편익 평가 및 측정에서는 규제로 인하여 증진되는 산업안전보건수준을 몇 가지 단계로 나누어 파악할 수 있는 바, 각 단계별 효과를 가능한 포괄적으로 파악하고 평가한다. 즉, 규제로 인하여 기대되는 긍정적인 효과들을 빠짐없이 파악하고 목록화하여 파악된 “증진되는 산업안전보건수준”을 “산업재해의 경감”으로 전환시켜 (신설 및 강화되는)규제의 편익으로서 측정하여 (가능한 범위 내에서) 계량화 및 화폐화한다. 또한 집행비용의 경감을 금번 산안법규제 합리화의 편익으로 상정하여 근로감독관 등 산업안전관리업무 전문가를 대상으로 설문조사를 실시한다. 넷째, 규제의 실현가능성에서는 각각의 규제와 관련된 사업주 기업, 근로자, 소비자, 산업안전보건관련 기업 등 이해관계자들의 의견과 갈등상황을 파악하여 규제의 실현가능성을 확인하고, 준수율과 관련될 실증자료를 탐색하고 편익측정에 반영하고자 하나, 실증자료가 없는 경우에는 준수율의 몇 가지 가상 수준을 시뮬레이션 하여 편익측정치에 대하여 민감도분석을 적용한다. 본 연구에서는 본 연구의 대상이 되는 신규/강화 규제사무를 망라하여 파악하기 위한 법규분석, 적용확대 대상 규제의 배경에 대한 기초조사, 본 연구의 목적에 부합하는 규제영향분석 전략과 기법을 개발 및제도변화의 효과를 확인하기 위한 문헌조사, 규제의 비용 및 편익의 양태 및 규모를 파악하여 통계적으로 활용하기 위하여 피규제자 및 일선 규제집행자를 대상으로 설문조사, 규제의 비용 및 편익의 양태 및 규모에 대한 개념화 및 실태의 파악과 설문조사 기획을 위한 전문가를 대상으로 한 인터뷰와 FGI(Focussed Group Interview), 연구초기의 기획단계와 설문관련 자문 및 연구 전반적인 타당성과 적합성의 검증을 위한 전문가자문회의 등의 연구방법을 활용하였다. 4. 연구결과 1) 신규 피규제자 파악 신규규제 중 사업주에 대한 부담이 있다고 판단되어, 규제영향분석이 필요하다고 판단되는 규제는 다음 <표>와 같다. 세부적으로는 안전보건관리체계에 안전보건관리책임자(제13조), 관리감독자(제14조), 안전관리자 등(제15조), 보건관리자등(제16조), 산업보건의(제17조), 산업안전보건위원회(제19조) 6개 규제와, 안전보건관리규정에 안전보건관리규정(제20조), 안전보건관리규정 준수 등(제22조) 2개 규제, 유해？위험예방조치에 도급사업에 있어서의 안전？보건조치(제29조), 안전？보건교육(제31조), 관리책임자등에 대한 교육(제32조) 3개 규제이다. 2) 규제의 순편익 설문조사 및 문헌조사를 통하여 각각 규제의 비용과 편익을 측정하였다. 산안법 적용범위 확대에 따른 규제영향을 분석한 결과 순편익은 두 가지 종류로 구성되는 바, 각 규제(조항)별로 측정될 수 있는 규제도입의 효과로 비롯된 편익에서 비용을 차감한 순편익과 함께, 개별 조항이나 개별 기업에 귀속시킬 수 없는 규제합리화로 인한 집행비용 경감의 편익이 그 두 가지이다. 따라서 산안법 적용범위 확대의 사회적 순편익은 집행비용 경감 편익과 각각의 사업장에서의 순편익의 합이 된다. 이러한 과정에 입각하여 산안법 적용범위를 합리화하여 신규 피규제사업에게 산안법 규제를 새로이 부과하였을 경우, 각 산업군별(적용제외 호별) 규제의 순편익(편익 ？ 비용)은 상당히 큰 것으로 나타났다. 5. 활용방안 및 기대성과 일부적용 및 적용예외의 재조정을 통하여 산업안전보건법의 일반적인 보편타당성을 높이면서 법체계의 합리화를 기할 수 있는 동시에 신규 피규제업체인 기업들에게도 순편익이 발생하고 있음이 확인되었는바, 그 결과 산업안전보건법의 보다 효과적이며 효율적인 집행을 통하여 산업재해의 경감 등 산업안전보건 수준의 향상을 기대할 수 있음을 확인하였다. 본 연구를 통하여 산업안전보건분야의 규제영향분석을 본격적으로 수행할 수 있는 토대를 구축하였으며, 동일 분야의 향후 연구와 분석의 주제와 방법론에도 상당한 함의를 제공한 것으로 기대한다. 6. 중심어 산업안전보건법, 규제영향분석, 규제의 편익, 규제의 비용 책임연구원 : 김태윤(한양대학교 교수)
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