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연구 보고서
중장기적인 정책연구과제와 대안을 포괄적인 시각에서 이론적 · 실중적 분석을 통해 제시함으로써 연구원의 설립목표를 가장 잘 실행하고있는 보고서입니다.
특별관리물질 및 관리대상 유해물질 선정을 위한 사회성·경제성 평가 연구
- 연구책임자
- 김태윤
- 수 행 연 도
- 2014년
- 핵 심 단 어
- 주 요 내 용
- ,1. 연구제목 특별관리물질 및 관리대상 유해물질 선정을 위한 사회성·경제성 평가 연구 2. 연구 목적 및 필요성 □ 본 연구의 목적은 선행연구 및 선진국 사례 등의 검토를 통하여 대상 화학물질의 특별관리물질 및 관리대상 유해물질로 선정과정에서 필요한 표준화된 사회성·경제성 평가방법을 제시하는 것임. ○ 이를 통해 표준화된 사회성·경제성 평가방법 개발을 통하여 일관된 방법론의 체계적인 적용이 가능해지며, ○ 방법의 체계화를 통하여 적시성, 대응성, 책무성, 민주성 등의 정책적 필요에 부응할 수 있으며, 규제영향분석의 이론적·실무적 토대를 제공할 수 있음. □ 또한 화학물질 평가 실무위원회에서 선정한 28종의 화학물질에 대해서 본 연구를 통해 개발된 사회성·경제성 평가방법을 적용하여 산업안전보건법 상에서의 관리수준의 적정성을 검토하고자 함. ○ 사업주의 입장에서 대상물질의 관리수준 변경과 관련하여 발생할 수 있는 부담(비용)들은 현재 적용받고 있는 규제수준과 사업장의 환경에 따라 다르게 산정될 수 있기 때문에, 이에 따라 시나리오를 구성하여 각 시나리오별로 비용을 평가 및 측정하고자 함. ○ 따라서 화학물질의 관리수준 변경에 따른 정확한 사업주의 부담수준을 파악하기 위해서 현재 28종의 화학물질이 적용받고 있는 규제수준과 사업장의 환경을 확인하는 작업을 선행하고자 함. ○ 특히 관리대상 유해물질을 취급하는 기존 업체들 중 어떤 성격의 업체들이 얼마만큼의 적용 제외나 설비 특례 조항을 적용받고 있었는지에 대한 발견 및 확인하는 조사를 실시할 것임. □ ‘화학물질의 분류 및 표시에 관한 세계 조화 시스템(Globally Harmonized System of Classification and Labeling of Chemicals；이하 GHS로 표기)’은 동일한 화학물질에 대해 국제적으로 동일한 유해·위험성 분류·표시를 하기위한 새로운 규정임. ○ GHS는 화학물질이 갖는 여러 가지 유해성, 위험성을 적절히 판별하고, 그 정도에 따라 분류한 다음, 가장 이해하기 쉬운 형태로 표시하는 것과 ○ 올바른 정보제공을 통한 안전관리를 강화하고 국제적인 조화를 통하여 화학 물질의 적정 평가 및 국제적 교역을 증대하는 것을 목적으로 하고 있음. □ 2008년 국내 GHS제도 도입을 계기로 화학물질 관리의 기본 틀이 되는 유해성 분류기준이 확립됨에 따라, 국내 유통 화학물질 약 12,000종에 대하여 GHS에 의한 유해성 분류정보 DB가 구축되었고 이에 따라 유해화학물질의 유해성 수준에 따른 분류, 관리가 가능하게 되었음. □ 이에 산업안전보건연구원의 화학물질 평가 실무위원회에서는 현재 산업안전보건법령에서 정하고 있는 관리대상 유해물질 및 노출기준 대상 유해인자 중 GHS 건강유해성 분류 결과, 발암성 또는 생식독성이 1A 또는 1B로 확인되는 화학물질 28종을 선정하였음. □ 발암성 또는 생식독성 구분 1A 또는 1B로 확인되는 화학물질을 근로자의 건강장해 예방을 위하여 산업안전보건법 내 ‘특별관리물질 및 관리대상 유해물질’로 선정하기 해서는 사회성·경제성 평가를 실시해야 함. □ ‘사회성·경제성 평가’란 유해성·위험성이 상당하여 관리가 필요하다고 판단되는 화학물질에 대하여 규제에 따른 사회적·경제적 비용과 편익에 대한 타당성·적합성을 조사·분석하는 일련의 과정을 의미함(화학물질의 유해성·위험성 평가에 관한 규정 제2조(고용노동부예규 제10호)). ○ 사회성·경제성 평가는 대상 화학물질의 관리 수준의 변경 시, 사회·경제적으로 타당한 합리적인 관리수준인가를 평가하고 관리수준 변경에 따른 영향을 평가함으로써, 정부의 규제수준에 따른 영향을 분석하는 단계임. ○ 즉, 사회성·경제성 평가는 대상 화학물질의 관리수준 변경이 사업장에 미치는 추가적인 부담과 비용, 직업병 감소 등에 따른 사회·경제적 편익, 비용과 편익의 비교를 통한 규제의 타당성 및 적합성 등을 고려하여 평가하는 중요한 단계라고 할 수 있음. ○ 따라서 유해성·위험성 평가 등을 통해 대상 화학물질의 산업보건법상 관리 기준의 상향조정이 필요할 경우 사회성·경제성 평가를 통해 비용-편익 측면에서의 타당성·적합성을 검토하는 것임. □ 그러나 현재 대상 화학물질의 산업안전보건법 내 관리수준이 강화되거나 변경되는 경우, 예상되는 산업재해예방 효과 및 사업장에서 발생하는 경제적 부담 등을 평가할 수 있는 표준화된 사회성·경제성 평가방법이 마련되어 있지 않은 실정임. 3. 연구 내용 및 방법 1) 연구 내용 및 범위 □ 화학물질 28종에 대한 산업안전보건법상에서의 관리수준의 적정성 검토 ○ 산업안전보건연구원의 화학물질 평가 실무위원회에서는 현재 산업안전보건법령에서 정하고 있는 관리대상 유해물질 및 노출기준 대상 유해인자 중 GHS 건강유해성 분류 결과, 발암성 또는 생식독성이 1A 또는 1B로 확인되는 화학물질 28종을 선정하였음. ○ 현재 28종의 화학물질이 적용받고 있는 규제수준과 사업장의 환경을 확인하고, 대상물질을 취급하는 기존 업체들 중 어떤 성격의 업체들이 얼마만큼의 적용 제외나 설비 특례 조항을 적용받고 있었는지에 대한 발견 및 확인 조사를 실시할 것임. □ 사회성·경제성평가의 틀 ○ 28종 각각 화학물질의 관리수준의 변경에 따른 정확한 사업주의 부담수준을 파악하기 위해 표준화된 사회성·경제성 평가방법을 개발하여 적용. ○ 근로자의 건강장해를 예방하기 위해서 산업안전보건법 내 ‘특별관리물질 및 관리대상유해물질’로의 관리수준 변경의 타당성제시. □ 관리수준 변경에 따른 규제 비용분석 ○ 대상 화학물질의 관리수준 변경으로 인해 사업주가 부담해야 하는 관리 및 조치비용 항목의 파악 및 측정을 시나리오별로 추정함. ○ 비용단가 산출을 위해 규제 대상 사업체, 대행기관을 대상으로 설문조사 및 전화 인터뷰, 추가적으로 문헌 검토방식을 활용함. □ 관리수준 변경에 따른 규제 편익분석 ○ 직업병 감소 및 시너지효과, 기타 안전사고 감소 및 시너지 효과 등 사회·경제적인 편익을 추정함. ○ 문헌 검토, 산업안전보건 분야 전문가를 대상으로 델파이 설문조사를 시행함. □ 비용·편익 분석과 비교 ○ 대상 화학물질의 관리수준 변경에 따라 사업장에 미치는 추가적인 부담과 비용, 직업병 감소 등에 따른 사회·경제적 편익을 비교함. ○ 규제의 총 비용과 총 편익을 통해 규제의 순편익을 도출하고, 규제의 타당성 및 적합성을 평가함. 2) 연구 방법 □ 본 연구의 대상이 되는 규제의 배경에 대한 기초조사를 실시하여, 현황을 파악하고 연구의 기초 자료를 구축함. □ 본 연구의 대상이 되는 규제대상 화학물질 28종을 취급하는 사업체에 대해 파악하고, 이 과정에서 사업체가 부담하는 비용을 정확히 파악하기 위해 관련 산업안전보건 법령을 면밀히 조사함. □ 선행연구 검토를 통하여 본 연구의 목적에 부합하는 규제영향분석 전략과 기법 즉, 본 연구에서 중요한 개념들의 계량화 및 화폐화에 관련된 이론적, 실무적으로 타당한 개념 및 기법을 도출함. □ 규제의 비용과 편익의 양태 및 규모를 파악하여 통계적으로 활용하기 위하여 피규제자인 사업체 및 산업안전보건 전문가를 대상으로 설문조사 실시함. □ 규제의 비용 및 편익의 양태 및 규모에 대한 개념화 및 실태의 파악, 설문조사 기획을 위하여 전문가를 대상으로 한 인터뷰와 델파이 설문조사를 실시함. □ 산업안전분야의 전문가들에게 연구의 초점 및 방향성에 대하여 연구초기의 기획단계에서 수차례 자문을 받고, 또한 산업안전보건수준 및 산업재해와 관련된 편익차원에서의 판단 등 연구의 전반적인 타당성과 적합성에 대하여 수차례 검증받고자 함. 4. 연구결과 1) 특별관리물질 및 관리대상 유해물질 선정을 위한 관리수준 변경에 따른 비용 (1) 비용의 항목 □ 화학물질의 관리수준 변경으로 인해 사업주들이 부담해야 하는 비용은 관리 및 조치비용임. ○ 관리 및 조치비용은 해당 화학물질로 인한 근로자의 건강장해를 방지하기 위하여 시설ㆍ설비의 설치 또는 개선 등 필요한 조치에 소요되는 비용을 의미함. □ 관리 및 조치비용의 세부항목은 다음과 같이 구성됨. - 국소배기장치 설치 및 유지관리비용 - 밀폐설비 설치 및 유지관리비용 - 보호구 및 보호복 지급 및 유지관리비용 - 세척시설, 용기 등의 화학물질 관리를 위해 소요되는 비용 - 유해위험방지계획서 작성비용 - 특별안전·보건교육 비용 - 작업환경측정비용 - 특수건강진단비용 - 특별관리물질 취급일지 작성비용 - 특별관리물질 고지비용 (2) 규제대상 사업체 수 □ 규제대상 사업체 수는 관리수준 변경 규제의 대상이 되는 28종 화학물질을 제조 및 수입, 사용하는 사업체 수를 의미함. □ 2009년도 실태조사를 통해 결정된 해당 28종의 화학물질을 취급하는 전체 2,318개의 업체가 규제의 대상임. ○ 본 실태조사를 통해 취급하는 사업장에 대한 정보가 존재하지 않았던 산화규소(결정형), 4,4‘-메틸렌디아닐린, 페닐글리시딜에테르 이상 3종에 대한 정보는 2006년도 유통량조사 및 2007년도 유통량 조사를 기반으로 한 한국산업안전공단 보고서를 인용하여 활용함. (3) 분석기간 □ 분석기간은 직업병 발병 시기를 고려하여 30년, 영구적 기간으로 가정하여, 각각의 기간 동안 발생하는 비용을 추정함. ？ 화학물질로 인한 근로자의 직업병 및 질병의 발생은 중·장기적으로 나타나기 때문에 기간을 30년, 영구적 기간으로 각각 나누어 추정할 필요가 있음. (4) 규제비용 측정결과 □ 시나리오별로 규제비용을 추정함. ○ 사업주의 입장에서 본 규제와 관련하여 발생할 수 있는 비용들은 기존에 취급하고 있던 물질의 관리수준이 어떻게 변경되는지에 따라 다르게 산정될 수 있으며, 이에 따라 시나리오를 구성하여 각 시나리오별로 비용을 평가 및 측정하고자 함. ○ 시나리오 #1 : ‘노출기준설정물질’이 ‘관리대상유해물질’로 지정되는 경우 - 면제나 특례대상인 ‘관리대상유해물질’로 지정되는 경우를 추가적으로 고려 ○ 시나리오 #2 : ‘노출기준설정물질’이 ‘특별관리물질’로 지정되는 경우 ○ 시나리오 #3 : ‘관리대상유해물질’이 ‘특별관리물질’로 지정되는 경우 - 기존에 면제나 특례대상인 ‘관리대상유해물질’인 경우를 추가적으로 고려 □ 규제의 비용은 사업체가 기존에 취급하고 있던 물질의 관리수준이 어떻게 변경되는지에 따라 다르게 산정될 것이므로, 시나리오별(#1 ～ #3)로 비용을 평가 및 측정하여 노출기준 설정물질(시나리오 #1, 시나리오 #2의 평균)과 관리대상 유해물질의 합계를 산정함. □ KDI 표준 할인율 5.5%와 장기적인 편익 발생을 고려해 KDI에서 제시하는 할인율보다 낮은 적정 할인율인 3%로 나누어 산정한 각각의 기간별 비용은 아래 표와 같음 2) 특별관리물질 및 관리대상 유해물질 선정을 위한 관리수준 변경 에 따른 편익 (1) 편익의 항목 □ 화학물질의 관리수준의 변경으로 인한 편익은 직업병감소 효과 및 기타 안전사고 감소 효과 등의 경제사회적 효과를 의미함. ○ 화학물질의 관리수준 변경으로 인한 편익은 크게 근로자의 직업병 감소 및 시너지 효과와 기타 안전사고 감소 및 시너지 효과 등의 예방의 항목으로 구분됨. □ 직업병 감소 효과는 화학물질의 관리수준 변경으로 해당 사업장에서 28종의 화학물질을 취급하는 근로자의 작업환경 및 작업여건의 개선을 통하여, 근로자들의 직업에 의해 발생할 수 있는 질병의 감소효과를 의미함. ○ 직업병 감소 효과는 본 규제로 인한 직업병 감소의 정도 및 시너지효과로써 직업병 발생으로 인한 손실비용으로 추정할 수 있음. ○ 이 편익은 30년, 영구적 기간 동안의 규제대상 화학물질 28종으로 인한 산재보상 손실비용과 그로 인한 간접비용에 직업병 감소율을 반영하여 계산함. □ 기타 안전사고 및 시너지 효과는 본 규제로 인한 예방의 효과인 2차 노출감소 및 시너지 효과, 화재·폭발·누출 등 사고 감소 및 시너지 효과, 인근 주민 피해 감소 및 시너지 효과를 의미함. ○ 2차 노출의 감소 및 시너지 효과는 28종의 화학물질을 취급하는 근로자들의 가족 등 사업장 외부의 타인이, 신체 및 의류에 화학물질이 잔류한 상태의 근로자와 접촉함으로 인해 화학물질에 노출되는 것을 예방함으로써, 화학물질의 간접적 노출로 발생할 수 있는 인명피해와 기타 건강장해를 감소시키는 것을 의미함. ○ 화재·폭발·누출 등 사고 감소효과는 해당 사업장에서 28종의 화학물질로 인해 발생할 수 있는 사고를 예방함으로써 사고로 인한 인명 피해, 재산 피해, 환경오염 등을 감소시키는 것을 의미함. ？ 인근 주민 피해 감소 및 인근 주민 피해 시너지 효과는 해당 사업장에서 28종의 화학물로 인한 사고 발생시 사업장 인근 주민에게 발생할 수 있는 인명피해, 재산피해, 건강장해 및 환경오염의 감소효과를 의미함. □ 기타 안전사고 및 시너지 효과로 인한 편익은 30년, 영구적 기간 동안의 28종과 그 외 화학물질이 원인이 된 간접노출로 인한 피해, 화재·폭발·누출 등의 사고로 인한 피해와 인근주민의 피해 등의 감소의 합으로 나타남. ○ 사고 피해의 감소는 30년, 영구적 기간 동안 사업체에서 사용, 제조 및 취급 중인 화학물질 28종에 대한 재산피해 비용에 화재·폭발·누출사고 감소율을 반영하여 계산함. ○ 인근주민의 피해 등의 감소 효과는 기존의 연구에서 해당 편익에 대한 자료가 없어 2012년 구미 불산가스 누출사고 당시의 인근업체와 인근주민의 피해액으로 편익을 추정함. ○ 그러나 기타 안전사고 및 시너지 효과에 해당하는 편익은 기존 문헌이 부족하여 정확한 측정이 어렵기에 이후 본 연구에서는 편의상 α와 β로 표기하고자 함. (2) 규제대상 화학물질 수 □ 산업안전보건연구원의 화학물질 평가 실무위원회에서 선정한 현재 산업안전보건법령에서 정하고 있는 관리대상 유해물질 및 노출기준 대상 유해인자 중 GHS 건강유해성 분류 결과, 발암성 또는 생식독성이 1A 또는 1B로 확인되는 화학물질 28종. (3) 분석기간 □ 분석기간은 직업병 발병 시기를 고려하여 30년, 영구적 기간으로 가정하여, 각각의 기간 동안 발생하는 비용을 추정함. (4) 규제편익 측정결과 □ 할인율 5.5%와 3%를 각각 적용한 분석기간별 총 편익은 다음과 같음. ○ 30년 3) 규제의 순편익 □ 할인율 5.5%와 3%를 각각 적용한 분석기간별 B/C ratio(비용단위별 편익)은 다음과 같음. □ 그러나 본 규제로 인한 환경오염의 감소비용과 장치 및 설비를 새롭게 설치하는 경우 설비의 수명연장 효과와 공정 수준의 제고로 인한 작업능률의 향상 등의 편익은 포함되지 않은 것으로 이들을 고려하면 규제의 순편익은 더 커질 것임. □ 또한 화학물질로 인한 중독 등으로 인해 어지럼증, 피로누적 등이 발생하여 작업능력이 저하(장비취급 미숙)됨에도 불구하고, 통계에는 사고의 원인이 화학물질로 인한 것이 아닌 것으로 잡히어 실제로는 화학물질로 인한 사고자가 더 많을 것이라는 점을 감안하면, 화재·폭발·누출사고의 예방과 관련된 순편익이 더 늘어날 것임. 5. 연구의 기대효과 및 활용방안 □ 화학물질의 관리수준 변경과정에서 필요한 표준화된 사회성·경제성 평가방법을 개발함으로써 일관된 방법론의 체계적인 적용이 가능해질 것임. □ 또한 향후 추가적으로 화학물질의 관리수준의 변경을 위하여 사회성·경제성 평가를 실시해야 할 때, 체계적인 평가기법의 적용으로 적시성, 대응성, 책무성, 민주성 등의 정책적 필요에 부응할 수 있으며, 관리수준 변경의 타당성 여부 결정 등 규제영향분석의 이론적·실무적 토대를 제공할 수 있음. □ 화학물질 평가 실무위원회에서 선정한 28종의 화학물질을 표준화된 사회성· 경제성 평가방법을 적용하여 산업안전보건법 상에서의 관리수준의 적정성을 검토하여, 관리대상 유해물질 및 특별관리물질로 선정하는데 근거자료로서 활용될 수 있을 것임. □ 궁극적으로는 화학물질 취급 근로자의 직업병 사전 예방 등 우리나라의 산업안전보건수준을 증진시키는 과정에 기여할 것으로 기대됨. 6. 중심어 화학물질, 특별관리물질, 관리대상유해물질, 산업안전보건법, 사회성？경제성평가(규제영향분석), 규제의 편익, 규제의 비용 7. 참고문헌 및 연락처 1) 참고문헌 (후첨) 2) 연락처 책임연구원 : 김태윤(한양대학교 정책과학대학 행정학과 교수,
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