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연구 보고서
중장기적인 정책연구과제와 대안을 포괄적인 시각에서 이론적 · 실중적 분석을 통해 제시함으로써 연구원의 설립목표를 가장 잘 실행하고있는 보고서입니다.
유해위험작업 도급인가제도 개선 등에 관한 연구
- 연구책임자
- 강태선(아주대학교), 정승호, 주영수, 박종식, 김지한, 정용호, 이광민, 이병남, 오소라, 이연섭, 조흠학
- 수 행 연 도
- 2015년
- 핵 심 단 어
- 주 요 내 용
- , Ⅰ. 연구제목 유해？위험작업 도급 인가제도 개선 등에 관한 연구 Ⅱ. 연구 필요성 및 목적 2013년 사내하도급 근로자 안전보건의 취약성 문제가 사회적으로 제기되었고 사문화되다시피 했던「산업안전보건법」제28조(유해작업 도급금지)에 대한 관심이 증대되었다. 관련 법률의 개정도 뒤따랐는데「산업안전보건법」제28조제3항에 규정된 도급인가의 절차인 안전·보건평가를 면제하도록 하는「기업활동 규제완화에 관한 특별조치법」제55조의5가 2015. 2. 3. 삭제·개정되었다. 이에따라 안전·보건평가의 세부기준을 마련하고 도급 인가제도의 실효성 강화 등을 목적으로 이 연구를 수행하였다. Ⅲ. 연구 내용 및 방법 제Ⅰ장 서론에서는 사내하도급에 대한 다른 이슈와 구별하여 이 연구에서 다루는 문제의 범위를 명확하게 하고자 했다. 도급은 많은 법률에서 규율하고 있는 대상으로 총체적인 고려가 불가피하므로 서두에서 도급 관련 용어의 정의, 유사개념과 비교했다. 서론 후반부에서는 사내하도급 증가의 원인 그리고 사내 하도급 근로자의 안전보건에 관하여 고찰했다. 본론인 Ⅱ장 전반부에서는 1990년부터 1997년까지 시행된 안전·보건평가를 문헌리뷰와 관계자 인터뷰를 통하여 조사하였고 이어서 인가 행정행위 일반에 대한 이론적 검토를 통하여 도급금지(인가) 제도를 평가하였다. Ⅱ장 후반부에서는 문제의 실마리를 찾기 위해 도급금지(인가)제도 제정배경을 고찰하였다. 이와 관련하여 도급금지(인가) 제정 시기 전후로부터 지금에 이르기까지 안전과 도급의 관련성에 대한 여론의 동향을 분석했고 관련된 제도의 발전을 파악하였다. Ⅲ장, Ⅳ장에서는 안전을 위한 도급 관련 제도 즉, 도급 제한, 도급 요건, 도급 시 책임 등에 관한 국내·외 법률·기준을 문헌리뷰와 전문가 자문을 통하여 조사하였다. Ⅴ장에서는 도급금지(인가) 대상 공정에 대하여 새롭게 밝혀진 유해·위험성을 감안하여 위험성평가를 수행하였다. 이는 현행 도급 인가의 기준이 적절한 지를 판단하기 위해서이다. 마지막으로 결론인 Ⅵ장에서는 본론의 연구결과를 토대로 안전·보건평가의 정의, 절차 등을 포함하여 법 제28조의 실효성을 제고하기 위한 방안을 제안하였다. Ⅳ. 연구 결과 안전·보건평가를 포함하는 도급금지(인가) 제도가 시행되었던 1992년 2월∼ 1997년 5월의 시기와 달리 지금 한국사회에서 도급은 안전보건뿐만 아니라 근로자 지위와 관련하여 논란의 대상이다. 따라서 도급을 법적으로 인가한다는 것은 종합적인 고려가 필요하다. 서론에서는 도급 유사개념에 대한 용어정의 및 접근 방법상 주의사항을 정리했다. 이를 통해 이 연구는 진정 사내하도급이 대상이 된다는 점을 확인했다. 서론 마지막 부분에서는 최근 연구까지 포함하여 사내하도급 근로자의 안전보건에 관한 연구결과를 리뷰하였다. 사내하도급 근로자들의 안전보건 상태는 전반적으로 직영 근로자에 비해 열악하고 보호를 필요로 한다는 점은 최근 연구결과에서 점차 명확해지고 있다. 「산업안전보건법」제28조는 1990년 전부개정 시 신설되었고 1992. 2.12. 이후 시행되었는데 얼마가지 못하고 1997. 5. 1.「기업활동 규제완화에 관한 특별조치법」제55조의5에 의해 규정의 일부인 안전·보건평가가 면제되었다. 안전·보건평가는 도급인가의 중핵적인 절차로 ‘제49조에 준하는’이라고만 되어 있고 안전·보건평가의 내용이 하위법령에 명확하게 규정되지 않은 채 기특법으로 면제 되었다. 이로 인해 안전·보건평가기관이나 수수료 등 형식에 관한 행정규칙은 방치되었다. 안전·보건평가가 도급인가의 중요한 절차이므로 평가의 내용을 구체화할 필요가 있고 평가기관의 지정, 수수료 규정은 현실에 맞게 개정할 필요가 있다. 「산업안전보건법」제28조는 법률의 표제는 ‘금지’이지만 강학상 ‘인가’제도이다. 즉 인가를 통하여 법률행위인 도급을 보충하여 효력을 완성시켜주는 것이다. 행정행위로써 인가는 허가보다는 재량행위가 인정되므로 사내하도급 근로자 안전보건을 목적으로 안전·보건평가의 절차와 내용을 하위법령으로 규정하는 것은 무리가 없다. 인가행위의 실효성을 확보하기 위해서는 인가의 기준, 유효기간·재인가, 변경·취소, 수수료 등 인가행정의 일반적인 형식요건을 차제에 정비할 필요가 있다. 이 제도의 문제점과 개선대책을 모색하는 데 있어서 그 제정 배경을 아는 것은 하나의 실마리가 될 수 있다. 법 제28조 제정 전후의 관련 자료로 볼 때, 이 제도는 화학물질, 특히 중금속에 의한 직업병을 예방하기 위하여 제정되었다. 1988년 5월 문송면군 수은중독 사건이 언론에 보도된 것이 결정적인 계기가 되었다. 이어 노동부의 일제점검으로 도금공장에서 비중격 천공(일명 ‘코뚫림병’) 등 직업병의 집단발병이 확인되면서 도금작업의 유해성에 대한 관심이 촉발되었고 대책이 요구되었던 것이다. 그런데 화학물질 유해성에 대한 대책으로 도급금지(인가)가 제기된 이유에 관해서는 의문이 제기된다. 다른 나라의 법을 계수한 것도 아니고 당시 ‘도급과 안전보건문제’에 관하여 과학적으로 밝혀진 사실이 있었거나 혹은 사회적으로 도급문제가 중요한 이슈로 부각되지도 않았기 때문이다. 문헌고찰 결과, 이 제도는 당시 심각하게 제기된 직업병문제를 수습하기 위해 관계 당국의 공무원들이 직접 고안한 것으로 보인다. 관련하여 우리 사회에서 도급과 안전의 연관성에 관한 관심이 본격적으로 제기된 것은 성수대교·삼풍백화점 붕괴 사건 이후였다. 이 즈음에 건설업 다단계하도급 구조와 건설·시설물 안전의 상관관계를 대중이 깨닫기 시작했다. 근로자 안전보건과 도급의 연관성에 관한 여론의 관심은 그 보다도 훨씬 뒤에 일어났다. 요컨대「산업안전보건법」제28조는「건설산업기본법」에서 하도급 제한이 법제화되기도전에 안전확보를 위해 도급을 제한했던 것으로 나름대로 선구적인 면이 있었다. 일부작업 도급제한에 관한 최초의 국내 법률은 「건설산업기본법」(1996년 제정)이다. 이 법을 필두로 「전기공사업법」,「정보통신공사업법」,「승강기시설안전관리법」,「시설물의 안전관리에 관한 특별법」,「소방시설공사업법」등이 차례로 제정되었다. 이 법률들은 특정 시설물 또는 설비 공사에 대하여 그 완성품이 소비자의 안전에 영향을 줄 수 있는 경우에 대비하여 하도급을 제한하는 법률이다. 제조업에서 안전보건 확보를 목적으로 도급을 제한하는 법은 없었다. 다만「노동조합 및 노동관계조정법」에 단체협약을 통하여 노동조합이 사용자 측의 하도급을 제한하거나 사내하도급 근로자에 대한 도급사업주의 안전보건 책임을 부과하는 사례는 있었다. 도급신고와 같이 도급과 동시에 이행해야 할 필요조건을 규정한 법률이 있다. 먼저 최근 제정·시행된「화학물질관리법」에서는 유해화학물질영업자가 신고대상 해당 유해화학물질의 취급을 도급 줄 경우 도급계획 및 화학사고 안전관리계획서 등을 첨부하여 당국에 신고하도록 규정하고 있다. 신고제도는 인가보다는 수규자들의 부담이 적고 행정력도 덜 드는 장점이 있다. 그 외에 건설업인 경우「산업안전보건법」상 산업안전보건관리비나 원수급인이 사내하도급 근로자까지 산재보험을 일괄하여 부담하는 제도도 있다. 실이 있었거나 혹은 사회적으로 도급문제가 중요한 이슈로 부각되지도 않았기 때문이다. 문헌고찰 결과, 이 제도는 당시 심각하게 제기된 직업병문제를 수습하기 위해 관계 당국의 공무원들이 직접 고안한 것으로 보인다. 관련하여 우리 사회에서 도급과 안전의 연관성에 관한 관심이 본격적으로 제기된 것은 성수대교·삼풍백화점 붕괴 사건 이후였다. 이 즈음에 건설업 다단계하도급 구조와 건설·시설물 안전의 상관관계를 대중이 깨닫기 시작했다. 근로자 안전보건과 도급의 연관성에 관한 여론의 관심은 그 보다도 훨씬 뒤에 일어났다. 요컨대「산업안전보건법」제28조는「건설산업기본법」에서 하도급 제한이 법제화되기도전에 안전확보를 위해 도급을 제한했던 것으로 나름대로 선구적인 면이 있었다. 일부작업 도급제한에 관한 최초의 국내 법률은 「건설산업기본법」(1996년 제정)이다. 이 법을 필두로 「전기공사업법」,「정보통신공사업법」,「승강기시설안전관리법」,「시설물의 안전관리에 관한 특별법」,「소방시설공사업법」등이 차례로 제정되었다. 이 법률들은 특정 시설물 또는 설비 공사에 대하여 그 완성품이 소비자의 안전에 영향을 줄 수 있는 경우에 대비하여 하도급을 제한하는 법률이다. 제조업에서 안전보건 확보를 목적으로 도급을 제한하는 법은 없었다. 다만「노동조합 및 노동관계조정법」에 단체협약을 통하여 노동조합이 사용자 측의 하도급을 제한하거나 사내하도급 근로자에 대한 도급사업주의 안전보건 책임을 부과하는 사례는 있었다. 도급신고와 같이 도급과 동시에 이행해야 할 필요조건을 규정한 법률이 있다. 먼저 최근 제정·시행된「화학물질관리법」에서는 유해화학물질영업자가 신고대상 해당 유해화학물질의 취급을 도급 줄 경우 도급계획 및 화학사고 안전 관리계획서 등을 첨부하여 당국에 신고하도록 규정하고 있다. 신고제도는 인가보다는 수규자들의 부담이 적고 행정력도 덜 드는 장점이 있다. 그 외에 건설업인 경우「산업안전보건법」상 산업안전보건관리비나 원수급인이 사내하도급 근로자까지 산재보험을 일괄하여 부담하는 제도도 있다. 45001에서도 사내하도급 근로자의 안전보건에 대한 도급사업주의 책임을 규정하고 있다. 이들 제도에서는 근로자 안전보건을 위한 사업주 간 협력의 중요성도 강조하고 있다. 20년 가까이 면제되었던 유해·위험 작업에 대한 안전·보건평가 방안을 마련하는 데 있어서 유해작업 유해·위험성에 대한 정보의 발전도 고려해야 한다. 도금작업을 비롯하여 중금속을 취급하는 작업은 직업병 다발작업으로 악명이 높지만 사고성 재해 문제도 심각하다. 최근 대구 도금공장에서 발생한 염소산가스 누출사고로 50명이 일시에 부상하는 등 도급인가 대상작업에서는 만성직업병뿐만 아니라 사고성 재해도 빈발한다. 최근 도금작업의 재해율은 제조업 평균보다 높았고 사망재해의 대부분은 사고성 재해였다. 논문과 인터뷰 자료를 가지고 아연도금작업을 대상으로 위험성평가를 수행한 결과, 사고성 재해 발생위험이 매우 높은 것으로 나타났다. 유해작업의 보건기준 준수를 주된 인가요건으로 삼았던 과거 안전·보건평가는 개선이 필요하다. 지금까지 도급금지(인가)의 연혁, 국내·외 관련 제도의 사례, 인가에 관한 이론적 검토, 도급인가 대상작업의 위험성의 특징 등을 살펴보았다. 이 연구의 결론에서는 위 검토 결과를 토대로 도급으로 초래될 수 있는 잠재적인 위험을 최소화하기 위해 안전·보건평가를 포함한 법 제28조의 내용적, 형식적 실효성을 확보할 수 있는 방안을 제안하였다. 그 대강의 내용은 다음과 같다. 1) 안전·보건평가의 정의와 그에 따른 내용을 정하여 제안하였다. 2) 도급인가 절차에서 안전·보건평가와 ‘도급인가의 기준’의 관계를 명확히 하였고 도급인가의 기준에 안전기준을 포함할 것을 제안했다. 3) 안전·보건평가 주된 내용은 도급으로 인해 약화되기 쉬운 안전보건관리체제, 위험 의사소통 등 대책을 도급작업 안전보건관리계획 등에서 검토하는 것이다. 4) 안전·보건평가를 수행하는 기관과 절차, 도급인가의 유효기간·재인가, 변경·취소, 수수료 등을 제안하였다. 마지막으로 5) 사내하도급 사용비율이 높은 사업장을 감독대상으로 하는등 도급인가 제도가 실효성을 확보 방안을 제한하였다. 중심어 : 유해？위험작업, 도급금지, 도급인가, 안전·보건평가, 사내하도급, 도급제한, 도금작업 연락처 : 연구책임자 강태선
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