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연구 보고서
중장기적인 정책연구과제와 대안을 포괄적인 시각에서 이론적 · 실중적 분석을 통해 제시함으로써 연구원의 설립목표를 가장 잘 실행하고있는 보고서입니다.
유해위험작업 취업제한 제도 및 특별교육대상범위 개선방안 연구
- 연구책임자
- 조흠학, 김기식, 이경용, 김영선, 김경우
- 수 행 연 도
- 2015년
- 핵 심 단 어
- 주 요 내 용
- , 1. 연구제목 유해위험작업 취업제한에 관한 규칙 및 특별교육제도의 개선 방안 연구 2. 연구 필요성 및 목적 최근 산업구조의 변화와 함께 사업장의 업종 변화 또는 작업의 변화 등으로 인한 유해·위험작업의 내용과 유형이 상당히 달라진 것을 알 수 있다. 그러므로 현행 ？유해·위험작업의 취업제한에 관한 규칙？의 21개 작업과 위험성이 높은 작업에 대하여 작업범위 및 자격·면허·경험 또는 기능 등 명확성을 확보하고 실효성이 있는 법규개정이 필요하다. 또한, 특별안전보건교육 대상 작업은 1990년에 제정되어 현재까지 44회에 걸쳐 개정이 되었으나 25년 동안 38개의 대상작업, 교육시간, 교육방법 등에 대한 개정은 거의 없는 것으로 분석되었다. 따라서 38개 대상 작업에 대한 면밀한 검토 및 교육시간과 교육방법의 개선이 필요하다. 따라서 본 연구의 목적은 유해위험작업 취업제한에 관한 규칙 및 특별교육제도의 명확성을 확보하고 적절한 작업 범위의 설정 및 산업안전보건기준에 관한 규칙과의 통합 방안에 대하여 검토하고 현장에서 실질적으로 작동될 수 있는 방안을 제시함으로써 산업현장의 급속한 변화에 따른 유해위험작업의 재해 예방 활동을 촉진하고자 한다. 3. 연구내용 및 방법 본 연구에서는 선행연구와 국내외 관련법 조사를 통해 ？유해·위험작업의 취업제한에 관한 규칙？에서 정한 대상 작업과 산업안전보건법상의 유해·위험 작업들을 조사하여 비교 분석하고, 국내법과 유사한 일본 등 국외의 제도를 조사하고 비교·분석하였다. 또한, 취업제한 규칙에 제시된 작업의 특별안전보건교육 대상 작업에 대한 산업재해 현황을 분석하였고, 산업현장의 유해·위험작업의 적용 실태 조사를 위해 자료 조사 결과를 바탕으로 고용노동부, 안전보건공단 등의 유관기관과 제조업 및 조선업, 건설업 등 산업현장을 방문하여 현업 안전관리자 및 전문가들을 대상으로 인터뷰와 설문조사를 실시하였다. 이를 통해 산업현장의 규칙의 준수 여부, 문제점 등에 대하여 조사하였다. 또한, 자격취득을 위한 지정교육기관 운영 현황 및 교육 실태 파악을 위하여 지정교육기관 방문 및 현업 전문가들을 대상으로 인터뷰와 설문조사를 실시하여 교육시설 및 장비, 교육시간, 교육내용, 강사 등에 대한 문제점 등을 파악하였다. 법령 개정에 따른 규제영향 분석은 선행되어진 조사 및 분석 자료들을 바탕으로 유해·위험작업과 재해발생과의 관계를 분석하고, 규제 영향 분석을 하고 이를 통하여 법령 개정을 위한 유해위험작업 취업제한에 관한 규칙 및 특별교육제도의 개선 방안을 제시하였다. 4. 연구결과 유해위험작업 취업제한에 관한 규칙 및 특별교육제도의 명확성을 확보하고 적절한 작업 범위의 설정 및 산업안전보건기준에 관한 규칙과의 통합 방안에 대하여 검토하고 현장에서 실질적으로 작동될 수 있는 방안을 제시함으로써 산업현장의 급속한 변화에 따른 유해위험작업의 현실성에 맞는 개선 방안을 제시하였으며, 연구결과를 요약하면 아래와 같다. 1. 유해·위험작업과 관련된 국내 연구보고서 7건, 유해·위험작업의 취업제한 과 특별안전보건교육에 대한 법적근거에 대한 검토를 실시하였고 해외 법령에서 취업제한 규칙과 유사한 제도를 조사하였다. 일본의 노동안전위생법, 미국의 OSHA(Occupational Safety and Health Administration), 인도네시아와 호주에서 취업제한 규칙과 유사한 제도가 존재하고 있었다. 특히 일본의 노동안전위생법 시행령 20조에 따른 16개 작업의 내용과 본 연구의 취업제한 규칙 별표 1에 따른 21개 작업 및 추가 작업 4개를 합한 25개의 작업 내용을 비교한 결과, 일본의 16개 작업 모두가 국내와 유사하거나 동일한 작업으로 분류할 수 있었다. 따라서 최근 산업구조의 변화와 이에 따른 재해 형태의 변화에 대응하기 위한 새로운 대상작업의 추가 및 현실에 맞지 않는 작업의 삭제 등과 같은 특별안전보건교육 대상 작업에 대한 면밀한 검토가 필요한 것으로 사료된다. 2. 국내에서 2004년부터 2013년까지 발생된 11,513건의 사망재해사례에 대한 자료를 분석한 결과 유해·위험 21개 작업 및 사회적 요구에 따른 4개 작업과 관련된 사망자 수는 2,758명이며 이 가운데 “4.？건설기계관리법？에 따른 건설기계를 사용하는 작업”에서 발생된 사망자가 714명으로 가장 높은 비율을 나타내었다. 또한 특별안전보건교육 38개 작업에 해당하는 사망자 수는 전체 11,513건 가운데 1,650명으로 나타났고 이 가운데 “14. 1톤 이상의 크레인을 사용하는 작업 또는 1톤 미만의 크레인 또는 호이스트를 5대 이상 보유한 사업장에서 해당 기계로 하는 작업”에서 발생된 사망자가 268명으로 가장 높은 비율을 나타내었다. 3. 자격·면허·기능·경험에 대한 형평성 분석 결과 유해·위험취업제한 대상 작업은 현행 기준에 의거 ？국가기술자격법？ 에 의한 자격을 갖춘 자를 산업 현장에서 가장 중요하고 현실성 있게 생각하고 있다는 것으로 판단할 수 있다. 이와 반대로 중요도가 매우 낮게 나타난 3개월 이상 해당 작업에 경험이 있는 사람에 대한 항목 및 ？초·중등교육법？에 따른 고등학교에서 전기에 관한 학과를 졸업한 사람 또는 이와 같은 수준 이상의 학력 소지자에 대한 항목은 추가적인 연구를 통해 삭제하는 방안을 검토할 필요가 있을 것으로 판단된다. 4. 유해·위험 취업 제한 작업의 자격·면허·기능과 관련하여 지정된 교육기관은 6개이며, ‘타워크레인 설치·해체작업’ 관련 교육기관 1개, ‘흙막이 지보공, 거푸집, 비계의 조립 및 해체작업 기능습득 교육기관’ 관련 교육기관 4개 그리고 ‘잠수작업’관련 교육기관 1개로 구성되었다. 인터뷰 결과 대부분 자격·면허·기능·경험 가운데 해당 작업의 자격과 교육 이수 후 수료시험에 합격한 사람만을 한정하는 것이 타당하다는 의견이 많았다. 특히 ‘3개월 이상 경험을 가진 자’의 항목을 포함하는 교육기관(흙막이 지보공, 거푸집, 비계의 조립 및 해체작업 및 잠수작업)은 모두 해당항목을 없애는 것이 타당하다는 의견을 제시하였다. 각 교육기관에서 제시한 개선방안의 결과에서 교육내용은 교육기관에 따른 공통된 교안이 필요하다는 의견이 많았고 그밖에 생계형 근로자들을 위해 교육기간을 축소해야하거나 제대로 된 기능습득을 위해 교육시간을 확대해야 한다는 등 교육시간에 대해서는 기관에 따라 조금씩 차이가 있었다. 따라서 향후 지정교육기관에서 수행하는 작업에 대한 철저한 분석을 통해 작업에 따른 차별화된 교육내용 및 기간에 대한 설정이 필요할 것으로 사료된다. 5. 유해·위험 취업제한 관련 21개 작업 및 위험한 4개 작업에 대한 10년간 사망재해 분석결과와 설문 및 인터뷰 결과를 토대로 분석한 결과, 첫 번째 작업명의 개선이 필요한 작업으로 “9. 고압선 정전작업 및 활선작업(活線 作業)”, “11. 천장크레인 조종작업(조종석이 설치되어 있는 것에 한정한다)”, “12. 타워크레인 조종작업(조종석이 설치되지 않은 정격하중 5톤 이상의 무인타워크레인을 포함한다)”의 3가지 작업은 각각 작업명이 개선이 필요하다. 두 번째 작업범위의 개선이 필요한 작업으로 취업제한규칙의 21개 작업의 선행연구 관련 법률 분석 결과 “6. 인화성 가스 및 산소를 사용하여 금속을 용단·용접 또는 가열하는 작업”, “9. 고압선 정전작업 및 활선작업(活線作業)”, “10. 철골구조물 및 배관 등을 설치하거나 해체하는 작업” 3가지 작업은 산업안전기준에 관한 규칙과 산업보건기준에 관한 규칙이 2011년 7월 6일부로 산업안전보건기준에 관한 규칙으로 통합되면서 조항이 바뀌었음에도 이전에 안전규칙 조항이 개정되지 않고 그대로 존재하고 있어 해당조항은 현재 산업안전보건기준에 관한 규칙의 조항과 일치하지 않아 즉시 개정이 필요한 것으로 나타났다. 세 번째 자격·면허·기능 또는 경험에서 다음 5개의 작업 5. 터널 내에서의 발파 작업, 7. 폭발성·발화성 및 인화성 물질의 제조 또는 취급 작업, 9. 고압선 정전작업 및 활선작업(活線作業), 13. 컨테이너크레인 조종업무(조종석이 설치되어 있는 것에 한정한다), 14. 승강기 점검 및 보수작업은 관계 법령에 따라 해당 작업을 할 수 있도록 허용된 사람’이라는 조항이 존치하고 있으나 현재 현장전문가 인터뷰나 관계 법률을 분석한 결과 그 기준의 근거를 찾을 수 없고 모호하기 때문에 이 기준은 삭제를 하여야 하며 3개월 이상 해당 작업에 대한 경험이 있는 사람의 부분은 경력 평가기준이 모호하고 확인할 방법이 없으며 현재는 경력이나 교육수료자보다 자격을 요구하는 추세이므로 이 기준 또한 삭제 하는 것이 타당한 것으로 사료된다. 또한, 국가기술자격법 규정에서 6. 인화성 가스 및 산소를 사용하여 금속을 용접·용단 또는 가열하는 작업, 10. 철골구조물 및 배관 등을 설치하거나해체하는 작업, 15. 흙막이 지보공(支保工)의 조립 및 해체작업, 16. 거푸집의 조립 및 해체작업, 17. 비계의 조립 및 해체작업, 18. 표면공급식 잠수장비 또는 스쿠버 잠수장비에 의해 수중에서 행하는 작업, 20. 양화장 치(揚貨裝置) 운전작업(조종석이 설치되어 있는 것에 한정한다)의 6개 작업은 국가기술자격법이 개정되어 기능사보가 모두 기능사로 개정되어 현재에는 기능사의 자격만이 존재함에도 불가하고 취업제한규칙에서는 규정이 이루어지지 않아 현장에서 혼돈이 야기되고 있는 것으로 나타났다. 따라서 현재 기능사보이상의 자격자 부분은 기능사이상의 자격자로 즉시 개정이 이루어져야 한다. 6. 인양장비의 줄걸이 및 신호수 작업에 대한 작업범위를 산업안전보건법 제 36조 (안전검사), 시행령 제28조의6 (안전검사 대상 유해·위험 기구 등) 1항에서 정해진 바와 같이 동력으로 구동되는 것으로 크레인이나 호이스트의 줄걸이 및 신호 업무(이동식크레인과 정격하중 2톤 미만인 호이스트는 제외한다.)로 규정하였다. 이 작업을 취업제한규칙 대상 작업에 추가할 경우 비용-편익 분석 결과 교육의 효과로 인한 재해 감소율 8%이상일 경우 투자 효율성이 큰 것으로 나타났다. 7. “라싱(lashing) 작업(화물고정작업)”의 경우, 라싱작업은 항만에서 주로 이루어지며, 조선업에서는 태풍 등의 풍수재해 우려가 있을 때 간헐적으로 블록이나 컨테이너 사무실에도 라싱 작업을 수행한다. 10년간 사망재해분석 결과 8건이었으나 대상 작업자 수가 4700명 정도로 추산되어 사망만인율은 1.70으로 2014년 사고사망만인율 0.58의 3배에 달할 정도로 위험한 작업이다. 따라서 라싱작업이 취업제한규칙 대상 작업에 포함되는 것이 필요하며 비용-편익 분석결과 교육의 효과로 인한 재해 감소율 20%이상일 경우 투자 효율성이 큰 것으로 나타났다. 8. 특별안전보건교육 대상 작업에 대해 과거 10년간 (2004～2013) 발생된 사망재해 11,513건을 분석한 결과 6개 작업(1. 고압실 내 작업, 9. 각 목에 정하는 설비에 의한 물건의 가열·건조작업, 16. 주물 및 단조작업, 28. 처마 높이가 5미터 이상인 목조건축물의 구조 부재의 조립이나 건축물의 지붕 또는 외벽 밑에서의 설치작업, 33. 방사선 업무에 관계되는 작업, 38. 석면 해체·제거작업)에서 각 발생된 사망자 수가 4명 이하로써 타 작업에 비해 매우 적은 수치를 나타내었다. 반면에 특별안전보건교육 대상 작업이 아닌 고소작업으로 인한 사망자 수는 2,225명으로 나타났으며, 이는 38개 특별안전보건교육 대상 작업에서 발생된 사망자수 1,650명 보다 높게 나타났다. 따라서 특별안전보건교육 대상 작업에 고소작업과 같이 재해 사례분석을 통한 추가 대상 작업에 대한 면밀한 검토가 필요하다. 또한 특별안전보건교육 대상 작업 가운데 “11. 동력에 의하여 작동되는 프레스기계를 5대 이상 보유한 사업장에서 해당 기계로 하는 작업”, “12. 목재가공용 기계 (둥근톱기계, 띠톱기계, 대패기계, 모떼기기계 및 라우터만 해당하며, 휴대용은 제외한다)를 5대 이상 보유한 사업장에서 해당 기계로 하는 작업”, “13. 운반용 하역기계를 5대 이상 보유한 사업장에서의 해당 기계로 하는 작업”. “14. 1톤 이상의 크레인을 사용하는 작업 또는 1톤 미만의 크레인 또는 호이스트를 5대 이상 보유한 사업장에서 해당 기계로 하는 작업”과 같이 대수로 한정하고 있는 항목들은 현장의 인터뷰 결과 대수에 대한 제한이 없도록 하는 것이 바람직하다는 의견이 많았으므로 각 해당 작업에 포함되어 있는 대수에 대한 수정이 필요한 것으로 사료된다. 9. 취업제한에 규칙과 산업안전보건기준에 관한 규칙을 통합하는 방안을 추가하여 연구하였으며 취업제한규칙의 21개 작업 및 사회적 요구 4개 작업에대해 산업안전보건기준에 관한 규칙 671개 조항과 면밀히 비교·분석하 여 검토한 결과 “2.전기사업법에 따른 전기설비 등을 취급하는 작업”에 대한 산업안전보건기준에 관한 규칙의 318조항에는 위 작업은 취업제한규칙 제3조제1항 관련 별표1에 따른다는 조항이 있었으며 그 외 작업들도 대부분 산업안전보건기준에 관한 규칙에 작업의 정의 작업의 내용 등에 대한 조항이 있어 각 작업의 조항에 “전기사업법에 따른 전기설비 등을 취급하는 작업”과 같이 조항을 추가한다면 하나의 규칙으로 통합하는 방안을 제시할 수 있을 것으로 나타났으며 이를 통하여 관리의 효율성과 규칙의 효율적 개선 방안을 통한 산업재해의 감소 방안을 마련 할 수 있을 것으로 사료된다. 5. 활용방안 및 기대성과 현행 유해·위험작업의 취업제한에 관한 규칙의 현장 작동성 강화를 위하여 현재 이원화 되어 있는 산업안전보건기준에 관한 규칙과의 관련방안을 검토하였다. 이를 위해 산업안전보건기준에 관한 규칙의 671개 조항과 유해·위험작업의 취업제한에 관한 규칙의 해당 작업과 비교·분석을 실시하였으며, 그 결과 취업제한 규칙 대상작업의 대부분이 산업안전보건기준에 관한 규칙에 포함되는 것으로 나타났다. 따라서 현장 작동성 강화를 위해 유해·위험작업의 취업제한에 관한 규칙을 산업안전보건기준에 관한 규칙에 해당되는 각 조항에 편입하여 연계시켜 개정이 이루어진다면 산업재해 예방 활동 촉진과 더불어 산업안전보건 정책에 활용될 수 있을 것으로 기대된다. 6. 중심어 유해위험작업, 취업제한, 특별안전보건교육, 문헌조사, 사망재해 분석, 전문가 인터뷰, 설문조사, 규제영향분석 7. 연락처 연구 책임자: 조흠학
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