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연구 보고서
중장기적인 정책연구과제와 대안을 포괄적인 시각에서 이론적 · 실중적 분석을 통해 제시함으로써 연구원의 설립목표를 가장 잘 실행하고있는 보고서입니다.
건설업체 산업재해발생률 산정, 평가제도 개선에 관한 연구
- 연구책임자
- 박용규, 정성춘
- 수 행 연 도
- 2015년
- 핵 심 단 어
- 주 요 내 용
- ,1. 연구의 필요성 및 목적 건설산업에서 산업재해를 예방하고 안전하고 쾌적한 작업환경 조성을 촉진하기 위하여 사업주의 안전？보건의식 향상과 건설재해 감소를 위한 적극적인 노력, 안전보건 투자 확대를 이끌어 내기 위한 제도로서 건설업체의 산업재해발생율을 산정하여 재해율이 낮은 건설업체에는 제도 및 정책적인 혜택을 부여하는 제도를 1993년에 도입하여 23여년 간 유지하고 있다. 건설업체 산업재해발생율 산정 결과는 산업안전보건법령에 따라 공공 건설공사 입찰시 ‘입찰참가자격사전심사(Pre-Qualification)'시 점수로 반영하여 건설업체간 선의의 경쟁을 통한 안전.보건 활동을 활성화하기 위한 제도로 정착시켜 왔으며, 2014년에는 예방활동 평가지표인 ‘산업재해예방활동평가’제를 도입하여 예방지표인 성과지표(재해율)을 동시에 평가하도록 제도를 개선하여 왔다. 최근 정부에서는 건설공사의 적정한 품질제고를 위해 ‘최저가낙찰제’를 ‘종합 심사낙찰제’로 개선하여 2016년1월1일부터 ‘국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률’ 따른 경쟁입찰에 도입하는 것으로 추진하고 있는데, ‘종합심사낙찰제’에는 공사수행능력 평가시 ‘사회적 책임’ 평가항목 내 건설업체별 재해율？사망만인율을 가점으로 반영하도록 되어 건설업체에서는 산업재해 감소가 더욱 중요한 관리 요소로 부각될 것으로 예상되고 있다. 건설업체의 산업재해발생율과 산업재해예방활동평가 결과가 공공 건설공사의 입찰제도에 반영됨에 따라 건설업체의 관심이 증가하고 있는 가운데 각 입찰제도별로 반영되는 환산재해율, 재해율？사망만인율 산정기준, 산업재해예방활동 평가내용 및 검증방법, 대상 건설업체의 범위 등 제도 전반에 걸쳐 제도 간 적용기준의 차이로 인한 혼선이 발생하고 있으며, 제도를 합리적으로 개선하여 이해당사자간 수행절차를 간소화하고 제도 운영의 효율화를 요구하고 있다. 공공 건설공사 입/낙찰에 영향을 미치는 건설업체의 산업재해발생율(환산재해율, 재해율.사망만인율), 산업재해예방활동평가 제도에 대한 분석과 건설업체.현장에서 제도 운영 실태 조사/분석, 안전관계자의 의견수렴 등을 통하여 제도 운영 기준을 합리적으로 개선하여 제도에 대한 이해당사자의 혼선을 줄이고 수용성을 높여 제도의 원할한 정착과 효율화를 도모하기 위한 연구가 필요하다. 2. 연구내용 및 방법 본 연구에서는 그 간의 건설업체 산업재해발생율 산정ㆍ평가제도의 실태와 문제점을 분석하고 대상 건설업체 및 현장의 안전보건관계자와 전문가의 설문조사와 의견수렴, 건설업체가 참여하는 입찰제도상 건설안전 지표와 영향성 분석 분석, 선진국의 관련 제도를 조사 등 실태조사/분석 결과 등을 종합적으로 고찰하여 개선방안을 마련하였다 본 연구는 정부발주 공공 건설공사에 있어 건설업체의 안전보건 활성화 및 안전관리 수준 제고를 통한 건설 재해율을 감소시키고자 현행 운영 중인 환산 재해율 및 향후 도입 예정인 종합심사낙찰제의 건설안전 지표인 재해율 및 사망만인율에 대하여 보다 효율적으로 관리 할 수 있는 평가 지표의 개선 방안을 제시하는 데 있다. 3. 연구결과 건설업체 산업재해발생율 산정 및 산업재해예방활동 평가결과가 입찰참가자격사전심사(PQ)에 반영되고 최저가낙찰제의 문제점을 개선하기 위하여 도입되는 종합심사낙찰제에는 재해율 및 사망만인율로 적용되어 대상 건설업체, 재해자수 반영기준, 재해율 산정방식 등이 입찰제도별로 다르게 적용되게 됨에 따라 이해당사자인 건설업체들의 혼선 및 행정 부담 등의 문제점이 예상되고 있다. 또한, 건설재해발생률 평가지표를 입·낙찰제도에 도입하여 운영함에 따라 공상처리를 통한 산업재해 은폐와 같은 부작용이 근절되지 않고 있어 건설업체 재해발생률 산정/평가제도를 합리적으로 개선하고 산업재해 은폐를 최소화하는 방안이 필요하다. 본 연구는 현행 건설업체 산업재해발생율 산정？평가 지표가 건설산업에 참여하는 주체별로 안전의식을 고취시키면서 동시에 안전사고를 감소시키는 효과를 보기 위해 해외사례조사, 관련 데이터 분석, 건설업체 실태조사, 전문가 의견 수렴 내용 등을 종합적으로 검토하여 개선안을 제안하였다. 첫째, 환산재해율 및 종합심사낙찰제의 재해율.사망만인율의 재해자 반영기준의 차이를 최소화하여 산정절차와 확인, 이의신청 등에 소요되는 행정낭비적 요소를 줄일 수 있도록 두 가지 개선방안을 제시하였다. ‘개선방안 1’은 환산재해율 및 종합심사낙찰제의 재해율.사망만인율에 반영하는 재해자를 대상연도 1월1일~12월31일 기간 중 요양？사망승인된 재해자로 일원화하고, 산정절차는 매년 상반기에 동시 수행하는 방안과 ‘개선방안 2’는 대상연도에 발생한 재해 중 1월1일~다음연도 6월30일 기간 중 승인된 재해자를 반영하고 산정절차는 매년 하반기에 수행하는 방안을 제시하였다. 둘째, 사고성 부상재해 중 경미한 재해로 볼 수 있는 요양기간 28일 이하의 부상재해는 산업재해발생율 산정시 가중치를 부여하여 재해자수를 현행 1명에서 0.2명으로 감경함으로서 공상처리를 통하여 은폐하는 폐단을 줄일 수 있을 것으로 기대되며, 산업재해 은폐 감소는 근로자의 권익 신장에도 긍정적인 영향을 미칠 것으로 기대된다. 업무상 질병에 대하여는 장기간 누적된 발병 원인에 기인하였다고 인정되는 질병에 대하여 산업재해에 대한 사업주의 책임을 50%만 반영하여 제한적으로 부과하거나 제외하는 방안으로 업무상질병에 대하여는 가중치를 사고성 부상재해에 비하여 낮추거나 재해자수에서 제외하는 방안을 적용할 수 있을 것이다. 또한, 종합심사낙찰제 재해율？사망만인율 산정시 반영하고 있지 않는 업무상 질병 재해자를 포함하되 환산재해율 산정기준과 일원화하여 제도별 산업재해발생율 산정기준에 대한 혼선을 줄일 수 있을 것이다. 셋째, 재해율 산정의 기초자료인 확정된 공사실적액을 기초로 하여 재해율 산정작업을 수행하도록 절차상 효율화를 도모하고 환산재해율과 종합심사 낙찰제를 공통으로 적용받는 국내 시공능력순위 1,000위 이내 건설업체에 대하여는 동일한 시기에 산정 업무가 진행될 수 있도록 절차를 일원화하여 대상연도 다음해 1년간 재해율 산정과 관련된 절차를 진행하고 다음 연도 1월1일자로 적용하는 방안을 제시하였다. 넷째, 환산재해율 산정대상 건설업체의 범위를 현행 시공능력순위 1,000위이내 건설업체에서 조달청 등급별 유자격자명부(전체 7등급)에 해당하는 건설업체를 모두 포함하거나 1,000위권에 해당하는 5등급이내 건설업체까지 포함하는 방안을 우선 적용하거나, 중.소규모 건설공사에 적용하는 적격심사 기준을 고려하여 종합건설업체 전체를 대상으로 하여 산업재해발생율 산정대상 건설업체의 범위에 대한 근거를 명확하게 하고 대상 건설업체간 재해율 결과반영에 따른 상대적인 유/불 리가 발생하지 않도록 합리화하는 방안을 제시하였다. 모든 종합건설업체로 확대하는 경우 산업재해예방활동 평가 대상은 평가의 효과성이 검증된 이후에 확대하는 방안을 적용하되 평가방법을 간소화하기 위하여 재해율, 사망만인율, 산재예방활동평가 결과를 각각 점수(지수)화하여 건설업체별로 적용하되 시공능력순위 상위 1,000위 이내 건설업체는 산업재해예방활동 평가 결과를 반영하여 그 결과를 활용하고, 1,000위를 초과하는 건설업체는 재해율, 사망만인율 산정결과만 반영하는 방안을 도입할 수 있다. 다섯째, 사업주의 안전？보건교육 이수 및 안전보건점검 참여 실적은 단순 실적에 의한 평가에서 재해율 성과와 연계하는 방안을 제시하였고, 안전보건교육이수 대상에 건설현장 관리감독자로 확대하는 방안, 안전？보건 전담 조직 구성？운영에 관한 평가의 경우 중？소건설업체의 모니터링 강화와 연계하여 재해예방 지원사업(컨설팅 사업 등)을 연계하여 평가과 사업을 접목하는 방안을 제시하였다. 여섯째, 종합심사낙찰제의 건설안전지표의 개선방안으로 우선 재해율？사망만인율 산정 기준에서 재해율과 사망만인율이 동등한 배점 비율로 반영되어 사망재해의 중대성이 희석되는 문제점을 개선하기 위한 방안으로 배점기준을 사고성(부상)재해율와 사망만인율 배점을 1:5로 반영하는 방안이나 환산재해율과 동일하게 재해자수에서 가중치를 반영하여 환산재해율로 반영하는 방안을 제시하였다. 이와 같은 개선방안에는 건설업체의 3년 가중평균 재해율(사망만인율)이 건설업 3년 가중평균 재해율(사망만인율)을 1배 초과하는 경우 가점을 부여하지 않도록 환산재해율 적용기준과 통일하는 방안을 포함하였다. 아울러, 산업재해 발생보고 위반(산업재해은폐)시 감점기준을 상향하여 상한수치인 5건 이상 위반한 경우 재해율.사망만인율로 부여받은 가점을 상쇄하도록 벌점기준을 상향하는 방안과 제도 간 형평성을 고려하여 입찰참가자격사전 심사(PQ)에 반영하는 산재은폐에 따른 감점 또한 강화하여 5건 위반 시 2.0점이 부여되도록 산업재해 발생보고 위반에 대한 개선방안을 동시에 제안하였다. 일곱째, 산업재해발생율 제도 운용 관련 행정적인 개선방안으로 현행 산업안전보건법 시행규칙에서 정하고 있는 재해자 반영 및 제외 기준에 대한 세부적인 기준을 고용노동부 고시로 제정하여 재해율 산정시 혼선을 줄일 수 있으며, 이의신청 건수를 감소시킬 수 있을 것으로 판단된다. 또한, 환산재해율 산정절차 중 이의신청 비율이 가장 높은 공동도급공동이행 건설공사의 재해자수 배분을 현행 서류증빙에 의한 인력작업을 종합심사낙찰제에서 적용하고 있는 사례에서와 같이 온라인상에서 공동도급사간 직접 입력하는 방식으로 전환하는 방안을 도입하면 환산재해율, 종합심사낙찰제 재해율/사망만인율에 공통 적용이 가능하여 소요되는 행정을 획기적으로 줄일 수 있을 것으로 보여진다. 이상과 같이 건설재해발생률 산정 및 평가제도에 대한 개선 방안이 마련되면 건설재해발생률이 현실적 수준에서 합리적으로 관리되어 건설업의 안전제고를 활성화 할 수 있으며 관련 이해당사자간 업무 효율화 및 갈등요인을 최소화할 수 있을 것으로 기대된다. 궁극적으로는 건설업체의 안전 보건활동에 대한 노력과 성과 평가를 효율적으로 개선하고 이를 통해 자율적인 안전 보건활동의 활성화와 안전관리 수준 제고를 통해 건설재해 발생에 감소에 직접적인 효과가 있을 것으로 기대된다. 4. 활용 및 기대효과 1) 기대효과 본 연구 결과를 통하여 얻을 수 있는 기대효과는 다음과 같다. 첫째, 건설업체 산업재해발생율 산정/평가 기준 및 절차 등 행정사항 등을 통일하고 일원화하여 제도 운영을 효율화하고 합리화하여 제도에 대한 수용성이 증대될 수 있다. 둘째, 재해자 제외 기준 적용에 대한 이견, 가점 미부여 업체의 불만 등과 같은 민원의 주요 발생요인에 대한 기준을 명확하게 하여 재해율 제도에 대한 객관성과 공정성을 확보할 수 있다. 셋째, 재해수 반영기준을 합리적으로 개선하여 경상해 재해자, 업무상질병이환자의 산재신청 거부 또는 은폐의 부작용을 최소화하여 사업주의 부담을 줄이고 근로자의 불이익이 감소될 것으로 기대된다. 넷째, 건설업체별 재해율 및 사망만인율 통계수치의 일원화로 통계적 신뢰도 확보와 다른 법령에 근거한 건설안전 지표 활용이 용이할 수 있다. 2) 활용방안 건설업체 산업재해발생율 산정？평가 제도에 대한 개선방안을 통하여 향후 건설산업의 입찰제도 등 환경변화를 고려하여 단계적으로 개선안으로 활용할 수 있도록 다양한 개선안을 제시하였다. 건설업체의 안전.보건 활동에 대한 평가를 통하여 건설업체의 자율적인 활동 확산을 독려하고 역량 강화를 통하여 건설안전보건 수준 선진화를 위한 제도로서 자리매김 할 수 있도록 제도의 근본 취지인 사업주의 안전.보건관리에 대한 관심과 책임이 훼손하지 않는 수준을 유지하고 제도에 대한 이해당사자의 수용도를 증진시키고 제도가 건설산업의 일부로서 정착될 수 있도록 하는 것이 중요하다. 본 연구에서는 건설업체 산업재해발생율 산정？평가제도 운영에 따른 문제점을 기초로 하여 개선방향을 제시하였으며 여기에는 향후 도입예정인 종합심사낙찰제의 건설안전 지표에 대한 개선방안이 포함되었다. 제시한 개선안은 산업안전보건법의 관련 규정 개선을 통하여 연계되는 국가 계약법에 따른 공공 건설공사의 입？낙찰제도의 건설안전 지표의 개선에서 활용할 수 있을 것으로 기대된다. 5. 중 심 어 산업재해발생율, 환산재해율, 산업재해예방활동평가, 종합심사낙찰제, 재해율？사망만인율 6. 참고문헌 및 연락처 1) 참고문헌 고용노동부(한국산업안전보건공단). 년도별 산업재해 발생 현황. 1987~2013 고용노동부. 2014년 12월 산업재해 발생 현황. 2015 고용노동부. 산업안전보건법. 2015 국토교통부. 건설기술진흥법. 2015 국토교통부. 건설산업기본법. 2015 고용노동부.「산업안전보건법」. 시행령, 시행규칙 기획재정부.「국가계약법」. 시행령, 시행규칙 행정자치부.「지방계약법」. 시행령, 시행규칙 박광배 외. ‘건설업 환산재해율 활용 개선방안’. 대한건설정책연구원; 2010 박용규 외. ‘건설업 안전·보건관리자 선입기준 개선방안에 관한 연구’. 한국산 업안전보건공단 산업안전보건연구원; 2015 박찬식. ‘선진국의 공사입찰제도에 있어 재해의 연계조사 연구’. 한국산업안 전보건공단 산업안전보건연구원; 2013 박희택 외. ‘공공공사의 입찰과정에서 안전평가체계와 요건의 비교분석 -싱 가포르, 일본사례중심으로-’ 한국건설관리학회 논문집 2014;제14권4호 심규범 외, ‘PQ의 재해율 반영제도 개선방안 연구’.한국건설산업연구원; 2005 안홍섭 외, ‘건설업 재해율 조사의 발전방안 연구’, 대한건축학회논문집, 제21 권6호; 2005 안홍섭 외. ‘건설업 재해율 조사의 산업재해 예방 기여도 평가연구’.고용노동부; 2004 요약문 ‥‥ ix 오세욱 외. ‘공공공사 발주방식 다양화 및 공사원가 관리방안 연구’. 조달청; 2015 이명구. ‘산재보험수지율의 환산재해율 반영 등에 관한 연구’. 한국산업안전 보건공단 산업안전보건연구원; 2007 최민수 외. ‘적격심사제도의 운영실태 및 개선방안-실적공사비 도입 이후 수익성 개선을 중심으로-’. 한국건설산업연구원; 2014 2) 연락처 안전연구실 연구위원 박용규
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