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연구 보고서
중장기적인 정책연구과제와 대안을 포괄적인 시각에서 이론적 · 실중적 분석을 통해 제시함으로써 연구원의 설립목표를 가장 잘 실행하고있는 보고서입니다.
발주자의 안전관리 의무마련 및 책임강화에 관한 연구
- 연구책임자
- 원정훈(충북대학교), 박형근, 조진희, 문종국, 박용규
- 수 행 연 도
- 2015년
- 핵 심 단 어
- 주 요 내 용
- ,1.연구 필요성 및 목적 산업안전보건법에 의하면 사업의 일부를 분리하여 도급을 주어하는 사업의 사업주는 산업재해를 예방하기 위한 조치를 하여야 하며,정기적으로 또는 수시로 작업장에 대한 안전·보건점검을 하여야 한다.산업안전보건법에 정의된 사업주는 근로자를 사용하여 사업을 하는 자를 의미하므로 건설업에는 시공사를 사업주의 의미로 판단할 수 있다.즉,국내 건설공사 현장에서 근로자의 안전·보건관리에 대한 의무와 책임은 도급자인 시공자에게 집중되어 있으며,발주자에게는 책무가 부여되지 않은 상황이다.현재,건설업의 재해율과 사망만인율 모두 2009년 이후 지속적으로 증가하고 있으며,건설업의 재해를 감소시키기 위한 새로운 관점으로 건설공사에 실질적인 영향을 줄 수 있는 발주자에 대한 관심이 최근 증가하고 있다.또한,최근의 고양종합터미널 화재 사고에서 나타났듯이 분리 발주된 사업장에는 안전·보건관리의 사각지대가 발생되고 있으며,사각지대를 포함한 전체 공사에 대해 관리감독을 수행할 수 있는 유일한 주체는 발주자이나 법원의 판례는 발주자 책임의 인정 여부를 소극적으로 해석하고 있는 실정이다. 건설공사의 계획,설계,시공 및 유지관리 등에 대한 전반적인 내용을 규정한 건설기술진흥법의 경우,발주청(기관의 장)은 건설공사의 품질 및 현장의 안전 등 건설공사를 관리하기 위해 발주청 소속의 공사감독자를 선임(건설사업관리를 하게 하는 경우는 제외)하도록 하고 있다.또한,공사감독자는 산업안전보건법에 따른 안전조직에 관한 업무에 명시된 업무를 수행하며,시공자로 하여금 산업안전보건법,산업재해보상보험법과 그 밖의 관계법규를 준수하도록 하고 있다.그러나 공사감독자가 근로자의 안전·보건에 대한 전문지식이 부족한 현실과 공사감독자의 업무량에 비해 감독하는 현장 수가 과다하므로 건설기술진흥법의 규정이 현장에서 실질적으로 발주자의 안전·보건관리 의무 및 책임을 규정한다고 판단하기에는 부족한 실정이다.또한 전체 공사의 60% 이상을 차지하는 민간공사에 대한 발주자의 안전관리 의무 및 책임이 부여되지 않고 있는 한계점이 있다. 발주자를 건설공사 안전보건관리의 주체로 참여시키기 위해 산업안전보건법 제29조의 도급사업시의 안전보건조치에 발주자를 포함시켜 산재예방에 직접적인 의무 및 책임을 부여할 수는 있으나,사업장을 실질적으로 관리하지 않을 뿐 아니라 근로자 안전·보건관리에 대한 전문성이 부족한 발주자에게 직접적인 의무 및 책임을 부여하는 방법은 신중하게 접근하여야 한다.따라서 본 연구에서는 상대적으로 도급공사의 안전·보건관리에 대한 전문성이 떨어지는 발주자에게 현실적,실질적,단계적으로 산재 예방의 의무를 수행할 수 있도록 안전·보건관리 의무 및 책임강화 방안을 마련하고자 한다. 2.연구 내용 및 방법 발주자에게 실질적으로 산재 예방의 의무를 수행할 수 있는 방안을 도출하기 위해 본 연구는 먼저 건설업 재해현황을 분석한 후,현행법과 타법 등에서 규정한 내용 등을 바탕으로 도급사업 발주자의 안전관리 의무와 책임부여에 대한 범위를 분석하였다.또한,영국과 독일 등의 해외의 사례와 국내의 사례를 분석하여 발주자의 역할을 분석하였다. 분석 자료를 바탕으로 건설 현장에서의 발주자 책임에 대한 실태 조사를 수행하였다.발주자,시공자 및 건설사업관리기술자(감리자)를 대상으로 공사 수행시 발주자의 역할 및 책임,발주자 책임에 대한 인식 및 현황 실태를 설문을 통해 조사·분석하였다.또한,공공 발주자와 민간 발주자에 대해 현장 방문 인터뷰 조사를 실시하였다.마지막으로 문헌,해외 사례,현장 실태 조사 분석결과를 바탕으로 발주자의 안전관리 의무마련 및 책임강화 개선안을 제시하였으며,발주자 의무 및 책임부분 확대에 따른 법률개정에 관한 편익분석을 실시하였다. 3.연구 결과 (1)분리발주 건설공사에 발주자 안전·보건관리 책무 부여 산업안전보건법에는 분리 발주 공사의 간섭에 대한 책임 관련 규정이 없으며,건설기술진흥법에서는 분리발주 공사의 하나인 건설공사와 건설공사에 따르는 설비공사(전기 및 소방공사)에 대해 건설사업관리 및 감리 업무를 수행하는 자 중에서 업무를 총괄 관리할 총괄관리자를 선정할 수 있도록 하고 있다. 영국 CDM에서는 발주자는 포괄적인 책무 외에 두 명 이상의 도급자(시공자)가 존재할 경우,공사 이전 단계에서 발주자의 역할을 대신할 수 있는 주 설계자와 공사 단계에서 발주자를 대신할 주 시공자를 발주자가 지정하여 설계단계부터 위험요소를 제거한 안전한 공사가 되도록 하며,시공 중에는 공사 계획,안전·보건에대한조정·관리·모니터링의 책무를 수행하도록 하고 있다.독일의 경우,분리발주 공사에 해당하는 여러 사업장이 동시에 작업하는 경우 발주자는 조정관을 선임하여 시공 계획단계와 시공단계에서 안전보건관리에 관한 사항을 조정토록 하고 있다. 설문 및 심층 면담 결과,설문 응답자 중 과반수가 분리발주로 인한 안전 문제를 경험한 적이 있었으며,안전관리자의 경우 73%가 분리발주 문제를 경험한 것으로 분석되었다.심층 면담에서도 발주자들은 분리발주에 대해 문제점을 인식하고 있으며,발주자가 분리발주 문제를 해결할 수 있을 것으로 판단하고 있으므로 분리발주 건설공사에 대해 발주자의 책임과 역할을 부여하는 것이 분리발주 공사의 재해를 방지할 수 있다. 분리발주 공사 발주에 대한 발주자 책무로 발주자는 발주자를 대신하여 각 공사를 총괄하여 조정하는 안전보건조정자를 선임하여 근로자의 안전 및 보건 조치를 총괄 관리하도록 하도록 제안하였다.안전보건조정자는 발주자 소속으로 지정되는 것을 원칙으로 하며,발주자 소속으로 지정되기 어려운 제도시행 초기의 경우 한시적으로 자격을 갖춘 제 3자에게 위임 또는 안전전담 감리자를 지정할 수 있다.안전보건조정자를 두어야 할 사업의 규모는 건설기술진흥법에서 정하는 공사 감독자를 배치하는 공사 또는 건설사업관리를 실시하는 공사규모로 제안하였다.안전보건조정자의 자격은 공사 규모별로 차등하여,중급 기술자 이상이 되도록 하며,1000억원 이상 현장은 고급기술자 이상으로,2000억원 이상 현장은 특급기술자 또는 기술사 이상으로 하여 조정 업무를 수행하도록 하는 것을 제안하였다.또한,경력 조건(안전 및 시공 현장 경력 10년 이상)을 갖도록 하여야 한며,안전보건조정자의 자격을 기술등급(초급,중급,고급,특급)으로 구별하기 위해서는 반드시 안전·보건관리자의 경력기준을 도입하여야 한다.안전보건조정자의 업무는 도급자(시공자)간 간섭 공종의 작업 순서 계획 및 설계 적정성 확인,도급자(시공자)간 간섭 공종의 작업의 위험요소 감소대책 및 이행 확인,도급자간의 산재 예방 조치(근로자의 안전·보건 조치)의 조정,공사 전반적인 안전·보건관리 계획의 적정성 확인 및 조언,근로자의 안전·보건 조치에 대한 발주자 조언 등을 제안하였다. (2)타 부처 협력을 통한 건설관련 법령의 개정 건설기술진흥법 제41조는 건설공사와 건설공사에 딸리는 전기·소방 등의 설비 공사에 대한 건설사업관리 및 감리를 수행하는 경우,건설사업관리 수행자와 감리 수행자 중에서 건설공사와 설비공사에 대한 총괄관리자를 선정할 수 있도록 선택 규정을 두고 있다.선택 규정이므로 발주자가 총괄관리자를 선정하는 것은 자율이므로 반드시 총괄관리자가 지정되도록 협의할 필요가 있다고 판단된다. 최근 개정된 건설기술진흥법에 따라 발주자의 안전관리 업무 지침이 시행될 예정이므로 업무 지침에 발주자의 시공 단계 업무로 시공자로 하여금 근로자의 안전·보건에 대한 조치를 하도록 하고 이행여부를 확인하는 항목이 근로자의 안전·보건 측면에서 산재 예방에 도움이 될 것이라고 판단된다.또한,목적물에 초점을 두고 있는 안전관리계획서 작성 기준에 산업안전보건법 제23조부터 제24조까지에서 정하는 내용이 포함되면,발주자가 시공 단계에서 이행여부를 확인할 수 있으므로 근로자 안전사고를 감소시킬 수 있는 발주자의 역할이 부여될 수 있을 것으로 판단된다. (3)발주자의 안전보건관리 의무 확대 산업안전보건법의 제 29조 도급사업 시의 안전·보건 조치 조항은 건설공사 발주자의 책무로 규정될 수 없는 한계가 있다.반면,최근 개정된 건설기술진흥법은 발주자를 포함한 건설공사 참여자들의 안전관리 업무를 고시할 예정이며, 또한,발주자를 포함한 건설공사 참여자의 안전관리 수준을 평가하고 결과를 공개할 계획이므로 발주자들의 자발적 또는 강제적 안전관리 수준이 향상될 것으로 예측된다.그러므로 산업안전보건법에서 발주자의 근로자 안전·보건관리에 관한 내용을 같이 개정하여 법적 뒷받침을 통해 발주자의 역할을 상호 보완 발전시킬 필요가 있다. 영국의 CDM 규정은 시공 전과 시공 단계 모두 발주자의 근로자 안전·보건조치 의무를 규정하여 발주자가 공사 전반에 걸쳐 책임과 역할을 하도록 하여 건설업의 재해율을 세계 최저 수준으로 유지하고 있다.건설공사 관련 해외 판례에서는 발주자는 근로자의 안전·보건관리에 대해 상황에 따라 책임을 지며, 공사 현장을 안전하게 작업할 수 있도록 해야 할 의무가 있는 것으로 분석되었다.발주자 선도의 안전보건관리 사례들은 안전사고 재발 방지와 재해율 저감에 큰 효과를 거두고 있으며,시공자의 안전·보건관리 수준도 향상시키는 것으로 분석되었다.따라서 발주자 주도의 안전·보건관리 체계는 건설공사 산재 예방에 효과적인 체계가 될 것으로 판단된다. 다양한 공사 관계자들의 설문과 심층면담을 수행한 결과,발주자 중심의 안전·보건관리의 필요성과 효과를 인식하고 있는 것으로 분석되었으며,공사 관계자 특성에 따라 안전보건전문가 도입 또는 안전 전담 감리제 도입을 선호하는 것으로 나타났다.그러므로 발주자가 기관 특성에 맞게 효율적으로 책무를 수행할 다양한 방법을 제도적으로 뒷받침하여 발주자의 적극적인 안전·보건관리 참여를 유도할 필요가 있는 것으로 분석되었다. 연구결과들을 바탕으로 장기 정책으로 건설공사를 발주하는 자(사업전체를 타인에게 도급하는 자)는 발주자를 대신하여 공사 현장의 안전·보건을 총괄하는 안전보건전문가를 선임하여 근로자의 안전 및 보건조치를 총괄 관리하도록 제안하였다.안전보건전문가를 두어야 할 사업의 규모는 건설기술진흥법에서 정하는 공사 감독자를 배치하는 공사 또는 건설사업관리를 실시하는 공사 규모로 제안하였다.안전보건전문가의 자격은 중급 기술자 이상이 되도록 하며, 1000억원 이상 현장은 고급기술자 이상으로,2000억원 이상 현장은 특급기술자 또는 기술사 이상으로 하여 조정 업무를 수행하도록 하는 것을 제안하였다. 안전보건전문가의 업무는 공사 단계의 전반적인 안전·보건관리 계획,공사단계 안전·보건관리 계획 이행여부 확인,설계단계에 참여하여 설계단계부터 안전·보건을 확보하도록 조언,현장의 안전·보건 점검/대책수립/이행확인,유해 위험요소에 대한 도급자(시공자)자문 및 조언,산업안전보건관리비 집행의 적정 여부 확인,근로자 상담 및 조언,근로자의 안전·보건 조치에 대한 발주자 조언 등을 수행하여야 한다. 4.활용 및 기대효과 본 연구에서는 산업안전보건법 단기적 개정안으로 분리발주 건설공사 발주자의 안전·보건관리 책무를 부여하기 위해 안전보건조정자의 도입과 장기적 개정안으로 공사 전반의 발주자 안전보건관리 책무를 부여하기 위해 안전보건전문가 도입을 제안하였다.본 연구에서 제안한 방법을 활용하여 산업안전보건법을 개정할 경우,건설공사 재해율의 감소와 경제적 손실의 감소를 도모할 수 있으며,건설 안전·보건 분야의 전문가 일자리 창출을 통한 산업 활성화도 기대할 수 있다고 판단된다.또한,발주자를 대신하여 건설공사 전반의 안전·보건을 관리하는 전문적인 안전보건조정자와 안전보건전문가들이 육성되어 건설공사 안전·보건의 기술향상과 함께 건설공사 안전·보건에 대한 사회적 인식도 향상될수 있다고 판단된다. 5.결론 분리발주 공동 사업장의 안전 사각지대 문제점 해결과 향후 공사 전반에 걸친 발주자 주도 안전·보건관리체계를 도입하기 위해 본 연구에서는 국내·외 관련법과 선행연구 고찰,발주자의 자발적인 안전·보건관리 사례 분석,발주자를 포함한 공사 관계자 설문조사,발주기관 심층면담 분석 등을 통해 발주자가 현실적이며 실질적으로 산재 예방의 의무를 수행할 수 있는 방안에 대해 연구하였다. 분리발주 공사를 발주하는 자(사업전체를 타인에게 분리 도급하는 자)가 발주자를 대신하여 각 공사를 총괄하여 조정하는 자(안전보건조정자)를 선임하여 근로자의 안전 및 보건조치를 총괄 관리하여야 한다.고양터미널 화재 사고에서 밝혀진 것처럼 분리발주 건설공사 현장에는 공종간 간섭이 발생하여 안전에 대한 사각지대가 존재하므로 영국과 독일의 경우 분리발주된 공사에서는 발주자 대신 안전관리 업무를 총괄하고 조정할 수 있는 자를 선임하도록 하고 있다.설문 결과도 응답자의 과반수가 분리발주로 인한 안전 문제를 경험하였으며,안전관리자의 73%가 분리발주 문제를 경험이 있는 것으로 분석되었으며, 심층 인터뷰 결과 분리발주 공사의 안전 사각지대를 해결할 수 있는 유일한 공사 관계자는 발주자인 것으로 파악되었다. 건설공사를 발주하는 자(사업전체를 타인에게 도급하는 자)는 발주자를 대신하여 공사 현장의 안전·보건을총괄하자명칭:안전보건전문가를선임하여 근로자의 안전 및 보건조치를 총괄 관리하여야 한다.건설기술진흥법의 개정에 의해 모든 공사 과정에 발주자의 안전관리 업무 고시와 발주자의 안전관리 수준 평가로 발주자가 자발적으로 또는 강제적으로 안전관리 수준을 향상시킬 것으로 예상되므로 산업안전보건법에서도 발주자에 대한 안전·보건관리 규정을 도입하여야 한다.영국의 CDM 규정과 해외의 건설공사 판례를 보면 발주자도 공사 현장을 안전하게 작업할 수 있도록 해야 할 의무가 있으며,발주자 선도 안전보건관리 사례는 발주자의 자발적인 안전관리 노력의 안전사고 재발 방지와 재해율 저감에 큰 효과를 나타내었다.발주자를 포함한 공사 관계자 설문 및 심층 면담 결과,발주자 중심의 안전·보건관리의 필요성과 효과를 인식하고 있는 것으로 분석되었다. 6.중심어 발주자,분리발주,안전·보건관리,안전보건조정자,안전보건전문가 7.참고문헌 및 연락처 1)참고문헌 고용노동부.2013년 산업재해 현황분석.2014. 국토교통부.건설공사 안전관리 업무 매뉴얼.2014. 고용노동부.산재예방 집행의 중장기 전략과 비전.2013. 국가인권위원회.산재 위험직종 실태조사.2014. 김보성.국내 건설사업의 효율적 안전관리를 위한 발주자.설계자의 역할에 관한 연구.중앙대학교.2002. 문장옥.발주자를 활용한 건설현장 안전관리체계 구축 연구.군산대학교. 2007. 김재윤.건설산업재해 0%를 위한 정책제언-발주자 주도의 건설안전관리체계도입방안-.국정감사 정책자료집6.2009. 정진건.CM 계약방식 건설프로젝트에서의 안전관리를 위한 발주자 역할에 관한 연구.한양대학교.2010. 안홍섭.CDM에 내재된 발주자 주도의 안전관리 메카니즘.대한건축학회 지회연합회논문집 2011:13(4):297-304. 한국시설안전공단.건설현장 안전사고 감소방안 마련을 위한 연구.2013 기성호.박남권.건설재해 저감을 위한 발주자 중심의 안전관리체계 구축에 관한 연구.한국재난정보학회 2014:10(4):503-510. 서울시 도시기반시설본부.공사장 안전사고 재발방지 개선대책.서울시.2013 SaudiArabianOilCompany.GeneralInstructionmanual.2011 Shell.쉘 그룹 경영원칙.쉘코리아(주).2005 Shell.ShellHealth,Safety,Security and EnvironmentStandards.Shell Global.2009 2)연락처 충북대학교 산학협력단 원정훈
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