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연구 보고서
중장기적인 정책연구과제와 대안을 포괄적인 시각에서 이론적 · 실중적 분석을 통해 제시함으로써 연구원의 설립목표를 가장 잘 실행하고있는 보고서입니다.
산업안전보건정책 수요분석 및 정책대상 조사 연구
- 연구책임자
- 신봉호(서울시립대학교), 조명우, 이경용
- 수 행 연 도
- 2015년
- 핵 심 단 어
- 주 요 내 용
- , 1. 연구주제 1: 산업안전보건 정책 수요 분석 및 목표 집단 추출 1.1. 연구 배경 및 필요성 □ ILO 통계자료에 비춰 볼 때, 우리나라는 OECD 회원국 가운데, 멕시코와 터키와 더불어 2008년 ‘업무상 사망 상해율’이 공동 1위였으며 ‘전체 취업자 대비 산재보험 가입자 비율’에 있어서도 터키, 멕시코에 이어 세 번째로 낮은 국가였음. 이처럼 OECD내에서 산재 예방과 보상에 있어 부실, 취약 국가로 간주되고 있는, 우리나라의 통계수치들은 기존에 수립된 산업안전보건 정책의 효과, 효율 및 사회적 형평성에 대해 의문을 갖게 함. 기존의 산업안전보건정책은, 정책 수요의 우선순위를 설정하고 목표 집단을 추출함에 있어, 근로복지공단의 산재 보상 실적 자료를 사용했던 까닭에 선제적인 산재 예방 정책을 마련하는데 구조적으로 한계가 있었음. 또한 취업자들 가운데 ‘근로자성’이 결여된 것으로 간주되어 왔던 상시근로자를 고용하지 않는 영세자영업자와 무급가족종사자들은 여전히 산업안전보건 정책의 사각지대에 놓여 있음. 그 같은 문제의식들의 연장선상에서 2006년에 시작된 ‘근로환경조사’는 ‘유럽의 생활 및 노동조건의 개선을 위한 재단(Eurofound: 유럽재단)’이 관리하는 ‘유럽 노동조건 조사(EWCS)’를 벤치 마크한 것으로 산재 예방정책 수립을 위해, 여러 측면에서 진일보한 자료를 산출하고 있음. ① 우선, 근로환경조사는 조사대상에 자기-고용(self-employed)상태에 있는 영세자영업자와 무급가족종사자들을 포함시키고 있음. 다시 말해 ‘근로자성 여부’에 따른 차별 없이, 우리나라에서 일하고 있는 취업자 전체를 정책적 관심의 대상으로 삼은 점에서 사회적 형평성을 진작시킨 조사라 할 수 있음. ② 또한, 근로환경조사는 취업자들이 일하고 있는 현장의 산업안전보건 실태를 측정하기 위해 산재보상실적을 확인하는 대신, 총 작업 시간 중 다양한 유해 위험 요인들에 노출되는 시간을 조사하고 있음. 즉, 산재 결과 지표가 아닌 산재 원인 인자들에 대한 노출수준을 선제적으로 측정함을 통해 산재 감소에 더 효과적인 ‘예방’에 방점이 찍힌 정책의 수립을 가능케 함. ③ 아울러, 근로환경조사가 ‘유럽노동조건조사(EWCS)’로부터 차용해 왔던 설문 항목들은 그 조사의 범위가 산업안전보건 영역에 국한되어 있지 않고 노동 조건 전반에 걸쳐 있을 뿐만 아니라 노동과 고용의 질까지 포괄하고 있음. 따라서 산재 예방을 위한 정책적 개입 지점과 개입 방식을 다각도에서 고민해 볼 수 있도록 풍부한 정보를 제공하고 있음. □ 산업재해를 발생시키는 원인들 가운데, 특히 다양하면서, 복합적으로 작동하는 유해위험 요인들로 인해 재해의 특성 또한 단순하지 않을뿐더러 다양한 양태로 나타나고 있는 까닭에, 산재예방을 위한 정책 개입의 내용 또한 거기에 맞춰 달라져야 할 것이며, 이를 위해서는 그 같은 유해위험 요인들에 대한 체계적이고 분석적인 이해가 선결되어야 할 것임. 그 같은 기조 하에서, 선제적인 산재예방정책의 실효성과 효율성을 높이려면, 산재 특성의 변화에 맞춰 정책 대상 집단들을 추출하고 우선순위를 설정하기 위한 신속하고 세심한 노력들이 종합적으로 이뤄져야 할 것이며, 정책적 개입의 내용 또한 그에 따라 달리 설정하는, 이른바 맞춤형 예방정책의 수립이 요구됨. 예를 들어, 특정 유해위험 요인에 의해 재해 발생률이 높아질 것으로 예상되는 특정 업종의 사업장이나 취업자 집단을 정책의 타깃으로 설정하고 그 유해위험 요인에 맞춘 정책을 구체적으로 수립하는 것이 바람직 할 것임. 1.2. 연구목적 ○ 산업안전보건 정책 수요 분석 및 정책 목표 집단 파악 ○ 제4차 근로환경조사 자료에 대한 분석을 통해, 정부의 안전혁신 마스터플랜 프레임(안) 프로파일 도출.1) ○ 보다 구체적으로, <안전보건정책 수요 분석체계>표를 참조하여 제4차 근로환경조사 자료를 분석함을 통해, ① 조사대상 취업자들의 다차원적인 사회·경제적 특성들을 기준으로, 산재취약 집단들을 분리, 추출하고, ② 각 취업자가 일하고 있는 업체의 업종과 규모 특성과 교차하여, 비교집단군을 설정한 후, ③ 그 집단들 간의 다양한 유해？위험요인에의 노출수준을 비교하여, 정부의 산재예방정책사업의 개입대상 집단의 우선 순위를 제시하는데 목적을 둠. 1.3. 연구 내용 및 방법 □ 비교 집단별 유해·위험요인에의 노출수준 분석 ○ 유해·위험요인에의 노출수준은 산업재해로 이어질 수 있는 확률의 크기를 의미함. 본 분석에서는, 아래의 비교 집단들 간에 그 노출수준의 기술통계 수치들이 어떻게 다른지 비교하여, 상대적으로 노출수준이 가장 높은 집단부터 순서대로 제시하는 방식을택함. 그 수준이 가장 높은 집단을 일차적인 정책 목표 집단으로 간주할 수 있음. - 산재발생의 원인에 해당하는 다차원의 유해·위험 인자들을 물리적, 화학적, 생물학적, 인간공학적, 기술적, 감정노동, 업무강도, 스트레스, 교대근무 및 초과근무 요인 등 10개 차원의 요인 변수들로 분류함. - 우선, 1차 비교 대상으로, 임금근로자와 자영업종사자(무고용 자영업자와 무급가족종사자 포함) 집단을 분리, 추출한 후,각 유해·위험에의 노출수준의 기술통계 수치들을 비교함. - 2차적으로, 이들 임금근로자와 자영업종사자 집단 각각에 대해, ‘업종군(群)별로 차별화된 업체규모 분류기준’을 적용하여 세분한 후, 그들 하위 집단들의 각 유해·위험에의 노출수준(평균값)을 비교하여, 그 수준이 상대적으로 높은 집단부터 순서대로 제시함. 그 같은 순위표에 대한 해석을 위한 비교기준 등에 대해서는, 해당 절에서 자세히 논의할 것임. - 이어서, 산재에 취약한 것으로 알려진, 5개의 임금근로자집단을 분리, 추출하고, 각 집단에 대해, ‘업종군(群)별로 차별화된 업체규모 분류기준’을 적용하여 세분한 후, 그들 하위 집단별 각 유해·위험에의 노출수준(평균값)을 비교하여, 그 수준이 상대적으로 높은 집단부터 순서대로 제시함. 단, 5개의 산재취약 임금근로자 집단들 간의 비교는 무의미한 까닭에, 전체 임금근로자의 평균치를 참조하고, 자영업종사자 집단의 평균치와의 비교를 수행함. ○ 각 비교 집단들 간 평균값의 편차가 통계적으로 유의미한지를 확인하기 위해 T-검정(T-test), 또는 χ2 검정(chi-squared test)을 실시함. 1.4. 주요 연구 결과 (자세한 내용은 본문 참조) □ <안전보건정책 수요 분석체계> 표상에 산재 취약 집단으로 적시되어 있는, 영세자영업자 집단과 여성, 장년, 신규, 외국인 및 청소용역업체 등의 임금근로자 집단들을 대상으로, 산재 발생의 주요 원인에 해당하는 각종 유해·위험 요인들에 대한 노출수준이 어느 업종의 어느 규모의 업체 집단에서 심각하게 나타나고 있는지를 적정한 준거집단과의 비교를 통해 해석해 내는 과정에서 다음과 같은 결론에 도달함. ○ 임금근로자 집단 대비, 자영업종사자 집단이, 산재 발생 원인이되는 각종 유해위험인자들에 대한 노출수준이 높았고, 그 차이는 통계적으로 유의미했음. 특히, 물리적, 화학적, 생물학적, 인간공학적, 감정노동, 스트레스 등의 유해위험요인들에 노출된 가운데 작업하는 시간이 더 길었으며, 절대 근로시간은 물론 휴일 근무 일수에 있어서도 임금근로자 집단을 체계적으로 능가했음. 다만, 컴퓨터와 인터넷에 의존한 업무 수행 시간이나 교대근무의 수행에 있어서만 임금근로자 집단보다 뒤졌는데, 사실 이 요인들은 소규모 영세업체들이 구조적으로 도입하기 어려운 업무 형태임을 감안할 때, 사실상 위해요인 전 차원에 걸쳐 자영업종사자 집단의 상황은 산재에 매우 취약한 것이 사실임. 업종별로는, 자영업종사자들이 대거 밀집해 있는, 음식숙박, 기타제조, 건설, 도소매, 기타산업 부문의 소규모 영세업체 집단들을 정책적 관심의 영역으로 끌어들일 수 있다면, 그 정책적 효과가 클 것으로 판단되고, 임금근로자 집단 가운데는 조선, 위생 및 유사 서비스업종 ‘등’의 상황이 심각한 것으로 판단됨. ○ 외국인 임금근로자 집단의 상황은 믿기 힘들 정도로 심각함. ○ 장년층 임금근로자 집단의 경우, 3, 40대 중년 임금근로자 집단에 비해 유해위험요인에 대한 노출 수준이 통계적으로 유의미하게 높았으나, 장년층 자영업종사자 집단에는 못 미쳤음. ○ 여성과 신규 임금근로자 집단의 경우, 적어도 본 분석에서 사용한 측정 지표들에 비춰 볼 때, 산재취약계층으로 보기에는 어려움이 있음. 다만, 그들 집단에 초점을 맞춘 특화된 연구가 추가적으로 필요할 것으로 보임 ○ 청소용역업체의 경우, 업종의 성격상 야간 근무가 선호되고, 대규모 업체들의 경우 교대 근무가 성행하는 점이 문제로 보임. 1.5. 활용방안 ○ 3장에 제시된 분석표들은, 통계적 가공 절차를 거쳐 산출된 산재에 취약한 취업자 집단들의 순위표에 해당함. 다시 말해, 산재를 초래할 개연성이 높은, 유해하고 위험한 인자들에 장시간 노출된 채 일하고 있는 집단들을 그 노출시간이 가장 긴 집단부터 순서대로 나열한 목록임. 따라서 산재에 취약한 순서대로 예방정책 목표 집단들의 우선순위를 정한다면, 이 목록의 순서 그 자체가 가장 중요한 기준이 될 것으로 판단됨. 2. 연구주제 2 : 주요 외국들의 산업안전보건정책 수립절차 분석 2.1. 유럽 연합(EU) □ 유럽연합의 산업안전보건 정책의 산출 과정은, 우선, 유럽연합 집행위원회 산하 ‘고용, 사회문제 및 통합부’의 주도 하에 ‘2014-2020년간 EU 산업안전보건 전략 체계’2)의 초안(a draft proposal)이 마련되는 단계와 그 초안이 유럽 의회와 유럽연합 이사회에 발의되어 공동 결정에 이르는 단계로 구분될 수 있겠는데, 단계별로, 해당 정책의 집행으로 인해 영향을 받게 되는, 다양한 이해당사자들이 다양한 방식으로 의견을 개진할 수 있는 통로가 열려져 있음. ○ 우선, ‘EU 산업안전보건 전략 체계’의 초안이 수립되는 단계는, EU 회원국 내 산업안전보건 분야에 종사하는 전문가들이, EU산업안전보건청(EU-OSHA), 유럽 재단(Eurofound), 산업안전보건 자문위원회(ACSH) 또는 고참 근로감독관 위원회(SLIC) 등 유럽연합 집행위원회의 정책 입안, 집행 및 평가를 지원하는 기구들에 참여하여 이끌어 나가고 있음. 특히, OSH 정책 초안작성을 지원하는 이들 기구의 운영에 있어, 다음의 원칙들이 지침으로 작용하고 있음. ① 인구수가 많은 국가가 정책 입안과정을 주도하면서, 자국의 이해관계를 반영하려는 시도를 제어하기 위해, 회원국별로 동수의 위원이 할당됨. ② EU 산업안전보건청, 유럽 재단, 또는 산업안전보건 자문위원회의 의사결정 기구인 운영위원회 구성에 있어, 회원국별로 자국의 노동자, 사용자 그리고 정부를 대표하는 전문가 3인을 배정하는 원칙이 지켜지고 있음. 즉 노 사 정 어느 일방의 의사를 완전히 배제할 수 없으며, 삼자 간의 합의(tripartite consensus)가 중시되는, 조합주의(corporatism)전통이 강하게 작동함. ③ 특히 EU-OSHA나 Eurofound 같이 독립적인 조사(survey)를 관리하고 있는 정책 자문기구들의 경우, 증거에 기초한 자문(evidence-based advice) 원칙을 중시하고 있는데, 위 ①과 ②의 원칙으로 인해 조사 설계부터 분석 결과에 대한 해석에 이르기까지 특정 회원국의 정부나 특정 사회 계급의 이해관계가 과도하게 반영되지 않도록 제도화되어 있음. ○ 초안이 발의되어 법안으로 확정되기까지의 과정에는, 다음과 같이 이해관계를 달리하는 기구들이 다양한 통로를 통해 의견을 개진하고, 결정에 참여함. ① 유럽연합 집행위원회의 경우, 28개 회원국으로부터 1명씩 총 28명으로 구성된 집행위원단(the college of the commissioners)이 최고 의사결정 기구로서의 정치적 대표성을 갖고 있으나, 일단 집행위원으로 선출된 이후에는 자국의 이해관계에서 벗어나 EU 공동체 전체의 이익을 대변함. ② 유럽 의회와 함께, 유럽연합 집행위원회 산하 33개부서가 발의하는 정책 초안들에 대한 ‘공동 결정(codecision)' 기구인 유럽연합 이사회는 28개 EU 회원국의 현직 각료 28명으로 구성되며, 이 기구에서의 결정과정은 각국의 국익이 부딪히는 가운데 자국의 이해관계를 극대화하기 위한 정치적 협상 과 갈등이 교차됨. ③ 28개 회원국 시민들(citizenship)을 대표하는 유럽 의회의 의원수는 현재 총 751명으로, 회원국의 인구수에 비례하여 차등 할당됨. 또한, EU 집행위원회 유럽의회 및 EU 이사회의 정책 자문기구들로, 회원국의 조직화된 시민사회 조직들을 대표하는, 유럽 경제 사회위원회와 회원국의 지역 또는 지방 행정부들을 대변하는 지역 위원회는 각각 350명의 위원으로 구성되는데, 회원국별로 인구수에 비례하여 위원수가 차등 할당됨. ○ 2007년 유럽 재단(Eurofound)과 유럽연합 산업안전보건청(EU-OSHA) 간에 체결된 양해각서(MOU)의 부속 문건으로, 2014년 12월에 양 기관의 장들 사이에 합의된 “2015년 1월부터 12월까지의 실행 계획” 상의 아래 조항은, 우리나라 산업안전보건 실태 관련 주요 조사들의 향후 추진 방향과 관련하여 의미 있는 시사점을 던져주는 것으로 판단됨. 양 기관이 실시하는 조사들의 경과와 새로운 진전에 대한 정보의 정기적 교환 1. 유럽 재단의 '유럽 노동조건 조사(EWCS)‘와 EU 산업안전보건청의 ’새롭게 출현중인 위험요인들에 대한 업체 조사(ESENER)'에 대한 정보의 교환 2. 양 기관들이 수행하는 업체 조사들의 향후 진전 사항들에 대한 정보의 교환 2.2. 미국 노동부의 2014-2018년간 전략 계획3) 수립 절차 □ 미국 산업안전보건정책의 기본 방향은 미국 노동부 전략 계획 (U.S. DOL Strategic Plan)의 일환으로 수립됨. 따라서 산업안전보건정책 수립 절차는 기본적으로 노동부의 전략 계획 작성과정임. 미국 노동부의 전략 계획은 (집권 정당의 국가운영전략 수립에 참여한 예비 내각의 일원인) 노동부 장관의 비전(Secretary's Vision)에 기초하여 수립됨. 현재 미국 노동부 장관이 제시한 비전은 “기회의 증진과 보호”로, 집권 민주당의 자유주의 철학을 반영하고 있음. 그 비전은, 소득기회, 사업기회, 안전한 작업장에서 일할 기회, 공정한 경쟁 기회의 증진과 보호로 세분화되어 있음. □ 유럽연합의 경우 이해관계자 집단들이 전략 계획 수립의 직접적 주체들인데 반해, 미국 노동부의 전략 계획 작성 과정은, 집권정부가 주체가 되며, 다만, 다양한 이해관계자 집단들의 의견을 청취하여, 이를 반영하고자 함. 부록: 새로운 기술의 사용으로 인한 유해위험요인의 발생 분석 새로운 기술의 사용이 어떻게 (산재로 이어질 개연성이 큰) 유해하고 위험한 근로환경을 조성하는지 분석. 중심어 : 제4차 근로환경조사, 비교 집단별 유해·위험 요인에의 노출 수준 분석, 유럽 연합(EU)과 미국의 다년도 산업안전보건 정책수립 절차 및 방법. 연락처 : 연세대 사회발전 연구소
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