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연구 보고서
중장기적인 정책연구과제와 대안을 포괄적인 시각에서 이론적 · 실중적 분석을 통해 제시함으로써 연구원의 설립목표를 가장 잘 실행하고있는 보고서입니다.
산재예방정책 및 예방활동이 산업재해 감소에 미치는 영향
- 연구책임자
- 김영선 외 1명
- 수 행 연 도
- 2016년
- 핵 심 단 어
- 주 요 내 용
- , Ⅰ.연구제목 산재예방정책 및 예방활동이 산업재해 감소에 미치는 영향 Ⅱ.연구 필요성 및 목적 사업장의 안전수준 혹은 산업재해 예방정책 및 활동의 효과성에 대한 평가를 할 경우 재해율이라는 지표를 활용해왔다.재해율은 횡단적 개념의 확률(Probability)로써 일반적으로 1년 단위기간(1월1일∼12월31일)에서 발생한 재해자와 근로자에 대한 비율로 산정을 하고 있다.따라서 사업주가 안전한 일자리 조성을 위한 투자를 하거나 혹은 안전과 관련된 교육,더 나아가서는 산재 예방기관에서 사업장을 방문하여 기술지도를 하거나,국가의 산재예방정책에 따라 감독관이 행정지도를 하였을 경우 이들의 효과를 분석할 때 많은 편의가 발생하며 그 활용성이 미흡한 수준이다.이에 대한 원인으로는 재해율의 단위기간 산정이 1년이기 때문에 특정 예방활동이 이루어진 당해 연도와 이전연도, 차후연도의 재해율을 비교하게 되는데,예방활동이 이루어진 시점에 따라 그 효과를 분석하거나 예방활동의 지속기간을 측정하는데 많은 한계점을 가지고 있다. 따라서 본 연구에서는 재해발생에 대한 횡단적 개념의 확률이 아닌 종단적 개념의 확률(Stochastic)을 통해 재해율이 가지는 한계점을 보완하고 향후 산재예방정책 및 활동에 유용한 정보를 산출하고자 한다.이를 위해서 본 연구에서는 첫째,지난 10년간 사업장의 상태변화에 대해 살펴보고 둘째,2006년도와 2011년도 설립된 신규사업장을 대상으로 하여 사업장이 운영되는 과정에서 주로 재해가 발생하는 시점과 사업장이 폐업되는 시점을 살피고자 한다.셋째로 산업재해예방을 위한 기술지도와 행정지도 등의 활동에 대한 효과성과 효율성을 평가를 하여 향후 산재예방을 위해 사업장이 설립된 후 산재예방을 위한 적절한 시점에 대해 제언한다. Ⅲ.연구 내용 및 방법 지난 10년(2006년∼2015년)간의 산업재해현황자료와 고용노동부 감독관 행정지도 자료,산업안전보건공단 산재예방사업 활동자료,민간위탁기관 산재예방사업 자료 등을 활용하여 통합자료를 구축하였다.이를 토대로 사업장 설립일,산업재해발생일,예방활동일 등의 시점정보를 활용해 사업장 설립일 부터의 사업장 소멸일(사업장 생존기간),사업장 설립일로부터의 산재발생일 까지 기간,산재예방활동일로부터 산업재해가 발생하기까지의 기간 등의 무재해기간 등을 산정하여 기술지도 및 행정지도가 무재해 기간에 미치는 영향력에 대해 살펴보았다. 이를 위해서 10년 동안 사업장의 상태에 변화를 살펴보았다.사업장 상태는 크게 정상,생성,소멸,재개,중단 등으로 나뉜다.정상 사업장은 당해 연도에 사업장이 폐업이나 중단되지 않고 정상적으로 운영되는 경우를 의미한다.생성은 당해 연도에 사업장이 신규로 생성된 것을 의미하며,소멸은 당해 연도 사업장이 폐업된 경우이다.재개와 중단은 기존의 산업재해현황 통계에서 주로 사용하지 않았던 개념인데,산업재해현황자료는 산업재해 보상보험을 기반으로 만들어진 자료이다.따라서 과거에는 사업장의 운영이 일시적으로 중단되거나,사업장이 폐업되지 않았지만 사업주가 산재보험료 미납 등으로 인해 해당 사업장의 근로자 수나 재해자수의 상태정보를 확인할 수 없는 경우이다.재개의 경우는 사업장이 중지되었다가 다시 운영되는 경우를 의미한다. 이러한 중지와 재개의 경우는 4대보험이 통합 징수됨에 따라 그 비율이 매우 낮아졌다.반면 4대보험 통합이전에는 신규로 설립된 사업장과 폐업된 사업장의 비율이 매우 낮았는데 4대보험 통합되는 2012년을 기준으로 사업장의 신규 설립 비율과 폐업비율이 매우 높게 나타나고 있다. 따라서 본 연구에서는 사업장의 신규 생성 후 산업재해가 주로 발생하는 시점과 산재예방을 위한 시점에 대해 연구하기 위해 2006년도에 설립된 사업장과 2011년도에 설립된 사업장을 대상으로 생존분석을 하였다.2006년에 설립된 사업장의 경우는 지난 10년간의 장기시계열을 살펴볼 수 있다는 장점이 있는 반면 자료의 신뢰성이 비교적 낮은 상태이고,2011년도에 설립된 사업장의 경우는 4대보험 통합으로 인해 자료의 신뢰성은 향상되었지만 5년간의 단기시계열에 대한 분석이 가능하다는 장단점이 있다.이를 위해 SurvivalAnalysis를 활용한 산업재해 무재해기간 모형을 산출하여 사업장 설립 후 재해가 주로 발생하는 시기를 살펴보았다.산재예방을 위한 기술 및 행정지도에 대한 효과성 분석을 위해 문헌연구를 통해 기존에 제시되었던 확률에 기반한 모형,Logistic regression,Poissonregression,등에 대해 분석하였고 과거 제안된 모형들의 단점을 보완하고자 Propensityscorematching을 통해 산업재해예방사업 대상군과 예방사업을 적용받지 않은 비교군의 사업장 규모와 업종을 동일하게 맞추어 통계분석을 하였다.마지막으로 산재예방효과에 대한 무재해기간의 변화를 Coxproportionalhazardmodel,Recurrenteventdataanalysis를 통해 분석하였다.다만 연구를 진행하는데 있어서 고용노동부와 산업안전보건공단,민간 위탁기관에서 산재예방을 위해 기술 및 행정지도 등을 수행한 시점에 대한 정보가 최근 2년간만 활용이 가능하고 과거의 자료는 데이터에 대한 정제가 필요하기 때문에 이들에 대한 정보를 활용하기에는 많은 한계가 있어서 활용하지는 못하였다. Ⅳ.연구 결과 2006년 기준으로 사업장 수는 1,315,161개소이며 이중 1.71%에 해당되는 22,465개소가 폐업된 반면 10년 후인 2015년의 경우 사업장 수는 3,278,148개소이고 이중 27.79%인 910,962개소가 당해 연도 폐업되었다.이와 비슷하게 신규 사업장의 생성비율은 2006년 17.63%로 202,062개소가 생성되었고 2015년 기준으로 전체 사업장의 30.51%에 해당하는 1,000,006개소가 신규로 생성되었다. 반면 중지된 사업장의 수는 2006년 전체 사업장의 19.99%에 해당하는 262,907 개소였지만 2015년 점유율 4.47%인 146,392개소이다. 따라서 과거에는 폐업된 사업장이 정식으로 폐업신고가 이루어지지 않아 중지된 형태로 사업장이 존재하고 있었지만 최근 4대보험 통합에 따라 사업장이 폐업될 경우 신고율이 높기 때문에 이러한 현상이 나타난 것으로 보인다.다만 가장 큰 특징으로는 신규 사업장 생성과 소멸이 활발히 이루어지고 있다는 점과 사업장의 수가 과거에 비해 약 2배 이상 증가하였다는 점이다.사업장의 수 증가의 원인은 실질적인 사업장의 수 증가인 경우와 산업재해보상보험의 가입범위 확대로 인해 제도권 내에 포함된 사업장의 증가로 나뉘어 볼 수 있다. 2006년에 신규로 생성된 사업장의 수는 78,743개소이다.이중 2006년 정상인 사업장의 수는 78,706개소이고 소멸된 사업장 수는 37개소로써 소멸률은 0.05%이다.2015년 기준으로 2006년 생성된 사업장의 연속 생존율은 58.81%이다. 다시 말해 41.19%가 소멸되었다는 의미이다.2011년에 신규로 생성된 사업장의 수는 464,785개소로써 2010년에 비해 약 2배 가까이 증가하였고 지속적으로 증가하는 추세를 나타내고 있다.이중 당해 연도 정상인 사업장의 수는 449,141개소이고 소멸된 사업장 수는 16,664개소로써 소멸률은 3.37%이며 이는 2010년에 증가하고 있다.당해 연도 생존율은 96.63%이지만 이듬해인 2012년 생존율은 36.98%로 매우 큰 감소를 나타내고 있다.4대보험이 통합되는 해인 2012년에 신규로 생성된 사업장의 수는 862,991개소로써 2011년에 비해 약 2배 가까이 증가하였고 지속적으로 증가하는 추세를 나타내고 있다.이중 당해 연도 정상인 사업장의 수는 447,297개소이고 소멸된 사업장 수는 415,694개소로써 소멸률은 48.17%이며 이는 이전연도에 비해 월등히 높은 수치이다. 또한 당해 연도 생존율 역시 51.83%이고 이듬해인 2013년 생존율은 25.31%로 다른 연도에 신규 생성된 사업장에 비해 매우 큰 감소를 나타내고 있다.2015년 기준으로 2012년 생성된 사업장의 생존율은 16.50%로써 과거연도에 신규 생성된 사업장의 생존율에 비해 매우 낮은 수치를 나타내고 있다.2014년에 신규로 생성된 사업장의 수는 968,702개소로써 2013년에 비해 다소 증가하였다.이중 당해 연도 정상인 사업장의 수는 572,571개소이고 소멸된 사업장 수는 392,131개소로써 소멸률은 40.65%이며 생존율 역시 59.35%이고 이듬해인 2015년 생존 율은 25.55%이다. 2006년에 신규로 생성된 78,743개소의 사업장을 대상으로 산업재해 현황에 대한 통계를 살펴본 결과 신규 생성된 사업장의 근로자 수는 353,479명이며 이 중 재해가 발생한 사업장의 수는 1,503개소이고 재해자 수는 1,679명이다.따라서 재해율은 0.47%에 해당한다.다만 2006년의 사업장의 경우 사업장의 가동기간이 1년미만인 경우가 대부분이기 때문에 1년 단위의 재해율로 보기는 어렵다. 반면 2007년의 경우 사업장 수는 37개소가 폐업된 78,552개소이며 종사하는 근로자수는 2006년 보다 다소 증가한 378,532명이다.이중 재해가 발생한 사업장의 수는 3,470명으로써 재해율은 0.92%이다.사업장의 수는 폐업 등으로 인하여 감소하는 반면 근로자 수는 증가를 하다가 2013년부터 사업장의 절대적인 수치가 감소함에 따라 근로자 수 역시 감소하게 된다.이러한 과정에서 재해율은 2008년 0.89%,2009년 0.82%,2010년 0.79%,2011년 0.72%,201년 0.58%,2013년 0.53%,2014년 0.50%,2015년 0.45%로 지속적으로 감소하는 추 세를 나타내고 있다. 2011년에 신규로 생성된 464,785개소의 사업장을 대상으로 산업재해 현황에 대한 통계를 살펴본 결과,근로자수는 2,675,268명이고 재해가 발생한 사업장의 수는 19,230개소이며 재해자 수는 21,214명이다.따라서 2011년 기준의 재해율은 0.79%이다.2012년도의 경우 15,644개의 사업장이 소멸된 419,861개소의 사업장이 운영되었으며 이때의 재해율은 0.54%이다.사업장의 수는 2013년에 급속도로 감소하여 약 절반이 폐업되었고 2013년 206,746개소이며 2015년도까지 지속적으로 감소하고 있다.재해율 역시 사업장 설립 후 지속적으로 감소를 하고 있으며 2011년 0.79%에서 2015년 0.37%로 감소하였다. 2006년 생성된 사업장을 대상으로 사업장 설립 후 첫 번째 재해가 발생하기까지의 생존분석 결과,사업장 생성 후 1년 이내에 폐업되어 중도절단(Censored)된 사업장의 수는 41개소이다. 앞서 언급한 2006년 생성 후 당해 연도 소멸된 37개소와는 차이를 나타내고 있다.생존분석은 사업장 설립된 시점을 기준으로 365일까지 폐업된 사업장의 수를 계산하며 첫 번째 재해가 발생한 사업장이 바로 폐업이 이루어진 경우에는 이를 포함하지 못한다. 따라서 2006년 소멸된 사업장과 2007년 소멸된 사업장의 일부를 포함한다.반면 앞서 언급한 소멸의 경우는 1년이라는 기간의 단위가 아닌 2006년 당해 연도 소멸된 경우이다. 재해자 발생 사업장의 경우도 이와 마찬가지로 생존분석에서는 사업장 생성일을 기준으로 1년 단위의 분석이 이루어지는 반면 산업재해현황통계에서는 당해 연도 1월1일에서 12월 31일을 기준시점으로 사용하기 때문에 차이를 나타내고 있다. 첫 번째 재해가 발생한 사업장의 수는 2,891개소이다 따라서 1 년 후 사업장의 생존율(Survival)은 96.33%이다.사업장 설립 후 재해가 발생할 위험도(ConditionalProbabilityofFailure)는 3.67%이다.사업장 설립 후 4년 이내에 전체 사업장의 10%(Survival=0.9051)에서 첫 번째 재해가 발생하였다. 사업장 설립 후 재해발생 위험도는 1년차에는 3.67%,2년차 3.25%,3년차 2.88%,4년차 2.52% 등으로 지속적으로 감소하고 있다. 2011년 생성된 신규 사업장에서 1년차 내에 첫 번째 산업재해가 발생할 수있는 위험도는 2.790%이며 2년차 4.310%로 증가하게 된다.3년차부터 다시 감소하게 되어 3.05%,4년차 2.190%,5년차 1.600%로 감소의 추세를 나타내고 있다.두 번째 산업재해가 발생하는 데까지의 위험도에 대해 1년차에서 0.314%,2년차 0.979%로 가장 높은 수치를 나타내고 있고,3년차 0.911%,4년차 0.820%,5년차 0.702%를 보인다.첫 번째부터 20번째 재해까지 누적하여 발생 위험도를 산출하게 되면 1년차에 3.16579%,2년차 5.6809%로 가장 높은 위험도를 나타내고 있다.3년차에서는 4.4964%,5년차에는 2.8955%로 점차 감소함을 볼 수 있다. 2011년 생성된 신규 사업장을 대상으로 산업재해가 발생하기까지의 월단위로 분석한 결과 첫 번째 산업재해의 경우 1개월 이내에 재해가 발생할 위험도가 0.4510%로 가장 높은 수치를 나타내고 있다.이에 대한 원인에 대해서는 연구자료 내에서는 확인할 수 없으나 산업재해가 발생하면서 산재보험에 가입되는 사업장으로 인해 매우 높은 수치를 나타낸 것으로 보이는 측면이 일부 존재하고 있다.하지만 자료의 정제과정에서 산업재해가 발생한 시점과 산재보험 가입 시점을 비교하여 이들 사업장에 대해서는 분석대상에서 제외되었다.첫번째 재해가 2개월 차에 발생할 위험도는 0.2810%로 1개월 차에 비해 낮긴 하지면 매우 높은 수준을 나타내고 있다.3개월 차에는 0.2100%로 계속 감소를하고 있으며 약 1년이 되는 시점에서 소폭 반등하여 일정 수준의 재해위험도를유지하고 있다. 최근 5년 사이에 감독 및 예방 활동한 사업장에 대해 살펴보았다.다만 대상 사업장의 경우는 상태가 정상인 경우로 한정하였다.폐업이 되거나 중지가 되는 경우,혹은 사업장이 재개 되어 사업장에 대한 명부가 없거나 사업장이 폐업되어 감독 및 예방활동을 할 수 없기 때문이다.2015년 기준으로 사업장 상태가 정상인 사업장은 2,356,483개소이며 이중 당해 연도에 고용노동부나,산업안전보건공단,혹은 민간위탁기관에서 최소 1차례 이상 감독 및 예방 활동한 경우가 593,509건으로써 사업장의 25.19%에 해당한다.이중 고용노동부가 사업장에 감독한 경우는 1.14%,공단 5.50%,민간기관 18.55%이다.이러한 방문횟수와 그 점유율은 매년 증가 하고 있다.다만 4대보험이 통합되는 해인 2012년에 매우 많은 감독 및 예방활동이 이루어졌는데 전체 사업장의 36.2%에 해당하는 660,805건으로써 고용노동부 19,044건,공단 175,565건,민간위탁기관466,196건이다. 산업재해 예방을 위해 활동하는 고용노동부,산업안전보건공단,민간 위탁 기관에서 사업장을 중복하여 방문하는 경우를 살펴보았다.특정 사업장에 3개의 기관이 동시에 방문할 경우 효율성을 저하시키는 요인이다.3개의 기관 모두에서 중복 방문한 경우는 2015년도 988건,2014년도 1,210건,2013년도 1,246건,2012년도 737건,2011년도 653건이다.전체 방문건수가 연도별 차이는 있지만 약 5∼60만 건 중 3개 기관의 중복 방문 숫자는 1%미만으로 아주 미미한 수준이다.다만 2개 기관의 중복의 경우 2015년 기준으로 고용노동부와 산업안전보건공단이 중복 방문한 경우가 9,050건,고용노동부와 민간위탁기관이 3,648건,산업안전보건공단과 민간위탁 중복건수가 19,638건으로 매우 높게 나타나고 있다. 이전연도 산재예방을 위해 감독이 이루어진 사업장이 당해 연도 산업재해현황에 대해 살펴보았다.2012년도에 감독 이루어진 사업장 중에서 2011년 2012년,2013년 사업장 상태가 모두 정상인 경우로 한정하여 분석하였다.2012년도 감독이 이루어진 사업장의 2011년도 재해율은 0.77%였으며 감독이 이루어진 2012년도의 재해율은 0.54,감독 후 2013년도의 재해율은 0.51%,2014년도의 재해율은 0.49%,2015년도의 재해율은 0.47%로 나타나고 있다.감독 전에 높은 재해율이 감독 후 지속적으로 감소하는 것에 대해 감독의 효과로 단정 짓기는 어렵지만 감소의 추세를 나타내고 있는 것으로 보인다.2013년도에 감독을 한 사업장의 2012년도 재해율은 0.65%였으며 감독할 당시 2013년도 재해율은 0.49%,2014년도의 재해율은 0.47%,2015년도의 재해율은 0.44%로 나온다. 2014년 감독 활동에 대해서도 동일한 추세를 나타내고 있다. 확률에 기반한 모형과,Propensity scorematching,Logisticregression, Poissonregression,Coxproportionalhazardmodel등을 통해 고용노동부와 산업안전보건연구원,민간위탁기관의 사업자에 대한 효과분석을 하였다. 다만 이 과정에서 몇 가지 심각한 문제점이 발생하였다. 신규로 설립된 사업장의 경우 사업장의 첫 번째 재해가 주로 1년 이내에 가장 높게 발생을 하는데 이들 사업장들은 연초에 수립된 산재예방 적용 대상 사업장으로 선정되기 어렵다는 점이다.연중에 생겨난 신규 설립된 사업장을 방문하여 기술 및 예방지도를 하는 경우는 주로 재해가 발생한 사업장이라는 점이다.따라서 이를 통제하기 위해서는 예방 활동일에 대한 정보가 필요하다.다만 앞에서 언급한 바와 같이 과거 일부자료에서 예방 활동일에 대한 정보가 일부 미흡하기 때문에 활용을 할 수 없다는 점이다.따라서 본 연구에서는 이러한 문제를 해결하기에는 많은 한계를 가지고 있었기 때문에 모델을 구축하고 많은 문제점이 있지만 통계분석을 하였다.분석결과 일반적인 상식에 벗어나는 결과들이 많이 도출되었기 때문에 이를 해석하거나 활용 하는데는 많은 문제점이 있다고 판단되었다.따라서 본 연구에서는 향후 구축되는 자료를 적시에 분석할 수 있도록 모델을 정밀하게 개발하는 것에 초점을 맞추었다.생존분석이란 사람을 대상으로 하고있기 때문에 반복적으로 발생하는 사건에 대한 분석을 하기 위해서는 Recurrenteventdata analysis와 같은 기법을 적용하여 Cox proportional hazardmodel을 구축해야 되기 때문이다. Ⅴ.활용방안 및 기대성과 신규 생성된 사업장의 경우 특징적으로 당해 연도 재해율이 매우 높게 나타나고 있다.물론 근속기간 6개월 미만인 경우가 전체 재해자의 과반수 이상을 차지하는 것처럼 사업장이 안정화되지 못하고,안정적인 시장진입을 위해 근로자의 건강과 안전이 외면되는 면도 있다.다만 산업재해 발생 후 산재보상보험에 가입되는 경우가 일부 발생하고 있다.물론 재해자의 치료를 하기 위해 국가보험에서 이에 대한 보상이 이루어지는 것은 좋다고 생각된다.다만 산업재해 통계의 기준에 있어서는 이들 집단이 대상이 되어서는 안 될 것이다.산업재해보상보험에 가입되지 않은 사업장을 대상으로 예방활동을 할 수 없고 이를 찾아내고 예방활동을 하기에는 현재의 산업재해예방 자원이 너무 작은 편이다.따라서 이들에 대한 산재보상은 이루어지되 산업재해 관련 통계에서 제외하는 것이 합리적이라고 보인다. 신규사업장의 경우 산업재해가 1년 이내 많이 발생하고 있었으며 최소 2년 이상 경과되어야 낮아지고 있음을 생존분석을 통해 확인해 볼 수 있었다.이러한 과정에서 고용노동부나 산업안전보건공단,민간위탁기관의 예방활동이 적시에 이루어지기 어려운 구조를 나타내고 있다.연초에 이루어지는 대부분의 산재예방의 사업계획은 연중에 생성되는 신규사업장을 포함하기란 매우 어려울 것이다.따라서 사업장이 생성 후 365일이 되는 시점(연단위에서는 2년임)까지 신규 생성된 사업장에 방문하는 경우는 재해가 발생하여 기술 및 행정을 지도하는 경우가 비교적 많았다.최근 신규생성 사업장을 대상으로 하는 사업도 일부 있지만 과거의 경우 이들 집단은 산업재해의 취약계층으로 나타나고 있었다.하지만 산재예방활동에 대해 연 단위 분석에서 3년차로 진행되면서 산재예방의 사업계획 범위에 포함되고 재해율은 이전연도에 비해 절반으로 급격히 감소하고 있다.따라서 이들 사업장들에 대한 종합적인 검토를 통해 다양한 예방 사업이 필요할 것이다. 마지막으로 본 연구를 통해 사업장이 생성되는 소멸되는 주기 상에서 언제 산업재해가 발생하고 그 규모가 어느 정도인지를 밝혀내었다.사업장의 신규생성과 소멸은 과거에 비해 매우 활발히 이루어지고 있다는 점과 사업장의 생존주기는 계속해서 짧아지고 있다는 점,사업장 설립 후 365일이 되는 시점인 1년 혹은 연 단위 기준으로 2년 이내에 산업재해가 많이 발생하고 있다는 점,사업장 설립 후 당해 연도 폐업된 사업장의 경우는 재해가 많이 발생하고 있다는 점 등이다.이러한 사업장의 생존과 소멸되는 과정에서 나타나는 산재발생의 양상을 토대로 신규사업장을 대상으로 하는 예방사업이 활발히 이루어지기를 바라는 바이다. Ⅵ.중심어 산업재해,산재예방정책,산재예방활동,산업재해 평가모델,생존분석,콕스의 비례위험모델 Ⅶ.연락처 ▶ 책임연구자 :김영선
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- 연구기획부
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