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연구 보고서
중장기적인 정책연구과제와 대안을 포괄적인 시각에서 이론적 · 실중적 분석을 통해 제시함으로써 연구원의 설립목표를 가장 잘 실행하고있는 보고서입니다.
산업안전보건법 집행체계에 관한 국제비교(일본, 영국을 중심으로)
- 연구책임자
- 송강직
- 수 행 연 도
- 2016년
- 핵 심 단 어
- 주 요 내 용
- ,1. 연구제목 산업안전보건법의 집행체계에 관한 국제비교 - 일본, 영국을 중심으로 - 2. 연구 필요성 및 목적 1) 산업안전보건법의 집행은 ILO 등 국제기준에 비추어 볼 때에 중앙정부, 그 통제하에서 지방관서의 사업장 감독이 수직적 체계에서 추진되어야 한다. 게다가 산업안전보건법의 감독은 안전분야, 보건분야 등 다양한 분야를 대상으로 하고 있어 전문적인 행정조직과 감독기구의 정립이 필요하다. 나아가 산업안전 분야의 감독에 있어서도 전문성이 필요하다. 우리나라 산업안전보건법상의 집행체계의 확립과 중앙정부 및 지방관서와의 유기적 관계 형성 현황, 중앙정부의 지침들과 영국, 미국, 일본의 현황을 상호 비교하고, 감독관 체계의 구성 및 역할, 집행 이후의 사후적인 관리, 감독결과에 대한 평가, 감독관 교육 및 훈련체계 등을 비교함으로써 향후 법상의 지도 감독조직 및 방법에 대한 개선방안을 찾을 필요가 있다. 2) 이러한 산업안전보건법과 관련된 선진국(영국. 미국, 일본)의 집행체계에 대한 비교를 통해 구체적인 지도ㆍ감독조직 및 방법을 고찰하고, 종국적으로 우리나라의 산업안전보건법의 합리적인 집행체계와 규제 전략(지도ㆍ감독조직 및 방법)을 도출하고 선진외국제도검토를 통하여 감독행정의 효율화 및 전문성 제고를 꾀하고자 한다. 3. 연구 내용 및 방법 1) 미국의 산업안전 분야의 연방차원의 근로감독 조직, 구체적인 감독 프로세스, 벌금부과 등에 대하여 검토를 하였다. 직업안전.보건행정(Occupational Safely and Health Administration (OSHA))은 1970년 직업안전.보건법(Occupational Safety and Health Act)에 의하여 설립된 기구이다. 직업안전.보건행정은 미국에서 일하고 있는 모든 근로자에게 안전하고도 건강한 작업환경을 보장하는 것을 목적으로 삼고 있다. 위험도가 높은 산업에서 안전과 건강한 작업장을 확보하는 것이고, 전략적 방향은 중대하고도 지속적인 위반자를 우선적으로 감독하며, 작업장에서 직업안전.보건행정 감독을 늘리는 것, 고위험성 직업에서 근로자를 보호하는 것, 영어를 잘 구사하지 못하는 자 및 장애근로자를 포함하여 의사소통이 원활하지 못한 근로자를 보호하는 것, 처벌이 중대한 위반행위에 대처하고 위반자에 대한 실효성이 있는 차단이 될 수 있도록 처벌제도에 대한 지속적인 검토에 있다고 할 수 있다. 구체적으로 보면, 사용자의 의무 및 근로자의 권리 및 의무, 근로감독의 우선적 순위(사망 또는 심각한 신체적 해를 초래할 위험ㆍ위험이나 법위반에 대한 신고ㆍ이전의 감독에서 발견된 위반행위의 감소 여부 체크ㆍ상해나 질병의 위험성이 높은 경력을 가진 특별히 위험성이 높은 산업 또는 개인 작업장에 한정하는 감독), 신고 방법과 신고에 의한 감독, 신고를 이유로 한 사용자의 신고자에 대한 불이익처우 금지, 근로감독 면제, 현장 감독조사절차 등을 검토내용을 하였다. 그리고 감독결과 법위반 등에 대한 조치로서, 위반사항의 통지 (Citations), 심각한 위반사항 외 (Other Than Serious Violation), 심각한 위반사항(Serious Violation), 고의적 위반사항, 반복된 위반사항, 위반사항을 시정조치하지 않는 경우, 기록ㆍ보고서ㆍ신청서를 위조하는 위반사항, 요구사항을 게시하지 않는 위반사항, 근로감독관에 대한 폭행ㆍ저항ㆍ반대ㆍ협박ㆍ방해하는 위반사항 등에 대한 처벌 내용을 검토하였다. 2) 영국의 경우 산업안전보건청은 사업장 안전과 관련한 법령상의 기능을 갖고 있는, 노동연금부가 관할하는 독립적인(Non-departmental) 정부기구로 되어 있다. 장관이 산업안전보건청의 장과 이사회의 이사들을 임명한다. 여기서 산업안전보건청의 가장 중요한 의무는 산업안전보건청의 법적인 다른 기능으로서의 장관의 동의를 받아 행동준칙을 승인하고 발간하는 것, 산업안전보건청을 대신하여 산업안전보건청의 기능을 수행하도록 정부기구와 협정을 맺는 것, 집행과 관련하여 지방자치단체에게 의무적인 지침을 제시하는 것, 특정인을 지명하여 사고나 다른 문제에 대해 조사하고 보고할 권한을 부여하는 것 등의 기능을 검토하였다. 산업안전보건법의 집행과 관련한 안전보건감독관(Health and Safety Inspectors)(산업안전보건청의 현장담당부서(Field Operations Directorate) 소속), 현장담당부의 업무, 위험설비업무담당부서(원유탐사와 생산(upstream petroleum) 및 잠수산업, 화학 및 폭발물질 제조업, 가공 및 대규모저장소, 위험물질의 운반, 광업분야의 집행), 원자력사업의 안전법률을 규율하고 집행하는 근로감독관(원자력안전부(Nuclear Safety Directorate, NSD), 산업안전보건청 업무의 대행기관(agency)으로서 전문가들로 구성되어 산업안전보건청에 기술적 서비스를 제공(보건과 안전 연구소(the Health and Safety Laboratory, HSL)) 등의 집행기구에 대한 검토를 하였다. 그리고 산업안전보건청의 주요의무와 목표, 산업안전보건청의 전략적 목표, 산업안전보건법에서 규정한 주무부서인 노동연금부의 권한, 도소매ㆍ사무실ㆍ여가ㆍ급식과 관련된 건물들에서 건강과 보건의 집행에 대한 법적 책임을 지는 지방자치단체의 의무 및 역할에 대하여 검토를 하였다. 산업안전보건청(Health and Safety Executive, HSE)은 산업관련 건물의 집행기관이고, 상업적 건물의 경우에는 지방자치단체가 집행기관이 되는 것에 대한 특징을 고찰하였다. 다른 한편 영국산업안전보건법은 잉글랜드와 웨일즈지방에서 산업안전관련 법률의 위반행위에 대해서 감독관 혹은 환경청(the Environment Agency) 혹은 검찰총장(the Director of Public Prosecutions)이 기소의 권한을 부여하고 있는데, 산업안전보건 법령의 위반에 대한 기소는 보통 관련 기관 주로는 산업안전보건청의 감독관에 의해 이루어지고 있어 그에 대한 특징을 고찰하였다. 영국의 경우 산업안전보건청(HSE)은 자신들의 산업안전보건에 관한 집행조치를 취할 때 따라야 할 일정한 원칙과 기준을 정책 강령으로 가지고 있으며, 감독관들은 산업안전보건청이 정한 집행원칙(Enforcement policy statement)의 원칙과 기준을 준수하도록 하고 있다. 영국의 산업안전분야에 대한 감독에서의 집행원칙, 산업안전보건의 위험이나 법위반의 심각성을 기준으로 그에 비례한 단계적 대응조치인 비례성, 수규자(의무자)들을 사전적으로 조사대상으로 삼을지를 결정할 때 산업안전보건청은 규모나 활동방식, 산업분야, 관련된 사망, 손상 및 질병률 등과 같은 요소들을 고려하여 위험에 기반한 접근법, 경제적 성장의 유지와 촉진에 있어 모든 이에게 공정한 처우가 되어야 한다는 일관성, 감독관의 집행조치는 수규자들이 무엇을 해야 할지 뿐만 아니라 그와 관련하여 무엇을 하지 말아야 할지도 명확히하여 둘 사이의 선을 그어주어야 한다는 투명성, 집행조치에 대해 책임성 등은 영국의 근로감독제도의 특징으로 볼 수 있다. 법위반 등에 대한 처벌 등에 대한 것으로, 서면정보 및 조언(information and advice), 개선 및 금지통고(notice) 제공, 승인철회, 허가 또는 면제조건 변경, 단순 경고서(simple cautions) 발행(잉글랜드와 웨일즈만 해당), 기소, 자격박탈 등에 대하여 검토하였다. 3) 일본의 경우 우리나라의 근로감독제도와 비교함에 있어서 시사점을 도출하고자 비공식적인 자료 접근을 시도하려고 노력하였다. 먼저 제도적으로 접근이 가능한 노동안전위생법과 근로감독제도에 대하여 후생노동성, 도도부현노동국, 노동감독서 등과 같은 수직적 조직체계에 대한 것, 근로감독 절차 및 감독종류(정기감독, 재해조사, 재해감독, 신고감독, 재감독) 및 내용, 근로감독 실시 상황에 대한 사업장 현황에 대한 내용을 포함하였다. 그리고 특정 지방노동관서에서 구체적으로 근로감독을 함에 있어서 계획을 어떻게 세우고 있는지, 근로감독관 출신이 쓴 저서를 통하여 정기감독 대상 선정의 문제, 신고감독에 대한 감독관의 구체적인 대응 내용, 시정권고서 및 지도표, 산업재해보상보험 청구를 계기로 하여 행하여지는 감독지도ㆍ계획(위생관리 전반)에 의하여 행하여지는 감독지도ㆍ신고에 의하여 행하여진 감독지도ㆍ공익통보로 인하여 행하여진 감독지도에서의 시정권고서 및 그에 대한 관련자의 시정보고서 내용의 실례를 정리하였다. 4. 연구결과 1) 산업안전분야 근로감독 조직의 독립성이다. 미국 근로감독관제도의 특징은 임금 및 근로시간, 산업안전보건 등 각 분야별로 전문감독기관을 두고 전문성이 있는 근로감독제도를 운영하고 있다. 영국의 산업안전보건청은 노동연금부가 관할하는 독립적인 정부기구이다. 장관이 산업안전보건청의 장과 이사회의 이사들을 임명하고, 산업안전감독관은 산업안전만을 전담하는 것으로 되어 있다. 일본의 근로기준감독관은 채용단계에서 근로기준 내지 산업안전 분야 등으로 구별하여 채용하지는 않으나 산업안전분야 감독관으로 임용되고 나면 계속하여 산업안전분야의 감독관으로서의 전문성을 제고하고 있다. 무엇보다도 제도적으로 산업안전분야의 근로감독조직을 별도로 두어 관련 감독행정의 전문화를 제고할 필요가 있다. 2) 감독관의 권한이다. 미국의 경우 산업안전보건행정기관은 위반사항의 내용에 따라 시정조치에서부터 고의적인 사망사고의 경우의 500,000만달러의 벌금에 이르기까지 다양한 형태로 처벌을 한다. 고의적 위반사항이나 재감독 등의 경우에 70,000달러에 이르는 벌금을 부과할 수 있는 등 탄력적 재재가 이루어지고 있는 것이 특징이다. 영국의 경우 산업안전감독관은 산업안전보건법 관련 위반행위에 대해 기소할 권한을 갖는다. 영국의 산업안전감독관은 자신의 이름으로 수사할 권한과 함께 최종적인 기소권한을 갖고 있다는 것에 큰 특징이 있다. 또한 영국의 경우 근로자뿐만 아니라 일반 공중의 안전에 대한 관계에서도 감독이 행하여진다는 특징이 있다. 그리고 집행체계에 있어서 개선통지, 금지통지, 기소가 단계적으로 이루어지며, 그것이 범죄인지 또는 과태료 대상이든 아니든 시정개선 지시나 시정명령을 위반하는 것 자체로 형사처벌이 이루어진다. 일본 감독관 또한 우리나라와 같이 직무상 관련하여 특별사법경찰관으로서의 지위를 갖고 있다. 종래에는 산업안전보건 위반에 대하여 형사처벌(행정형벌)규정이 존재하고 과태료 제도는 없었으나 현재는 과태료(過料)가 일부 도입되었다. 따라서 이전에는 지도, 시정권고, 사용정지명령서 발부, 나아가 사용정지명령 내지 재감독 조치에 따르지 않는 등의 행정처분에 위반하는 경우에 검찰송치를 하는 형태였다. 특히 일본의 경우 수규자들의 행정지도 등에 대한 준수의식이 매우 높다는 점도 강조할 필요가 있다. 3) 근로감독 절차면에서의 특징이다. 미국에서와 같이 조합원이 작업하는 장소에서 근로감독시 노동조합 대표자 등 근로자측대표를 참여하게 하는 것, 일본의 경우 안전관리감독을 보완하기 위하여 후생노동성 산하에 산업안전관련 연구기관 및 다양한 민간기구와 협회들이 존재하고 있고, 정부 행정과 사용자단체와 유기적인 연계체계로 안전관리정책을 수행한다. 4) 근로감독행정 및 절차 등의 투명성 제고이다. 미국, 영국, 일본의 근로감독 제도와 비교할 때에 근로감독 정보 공개와 관련하여 우리나라가 매우 투명성이 높다는 것이다. 정보공개 등의 면에서 우리나라의 감독행정 및 감독절차 등에 대한 외부 공개는 근로감독에서의 투명성측면에서 매우 높이 평가할 수 있다. 5) 일본의 근로감독계획 등의 현황에 대한 특징이다. 관할 노동감독서에서 감독관의 감독 대상선정 등에서의 재량권이 부여된다. 일반적으로는 후생노동성에 의하여 감독계획이 설정된다. 이에 대하여 관할 노동감독서는 감독관 총업무량과 청외활동업무량을 파악한다. 청내업무로는 신고대응, 허가, 인정, 신고 심사, 감독사전준비, 복명서작성 등의 업무를 말한다. 감독관의 업무량 및 감독관 수 등을 고려하여 무조건 감독을 하여야 하는 신고 감독, 재해시감독을 배분하고 정기감독 대상 건수를 관할지역 내의 사업업종 등을 고려하여 적절하게 배분하여 근로감독이 행하여진다. 5. 활용방안 및 기대성과 1) 활용방안 산업안전보건 분야에서의 근로감독행정을 행함에 있어서 근로감독조직, 근로감독관의 전문성제고 등을 통한 집행에서의 효율성제고를 도모할 수 있다. 2) 기대성과 산업안전분야의 근로감독집행에서의 효율성을 제고하기 위하여, 산업안전분야에서의 행정조직의 독립성 및 전문성 강화를 위한 미국ㆍ영국의 근로감독조직 제도, 미국ㆍ영국에서의 근로감독관의 감독행정에서의 단계적 접근 및 근로감독관의 탄력적 집행, 일본의 수규자들의 행정지도에 대한 성실한 준수의식 함양ㆍ민간단체들과의 연계성 강화 등은 우리나라 산업안전분야 근로감독제도를 논함에 있어서 참가가 될 수 있을 것이다. 6. 중심어 산업안전보건, 근로감독, 정기감독, 신고감독, 직업안전？보건행정, 산업안전보건청, 집행체계 7. 참고문헌 및 연락처 1) 참고문헌 고용노동부, 「산업안전보건업무편람」, 2015년. 노상헌, “일본의 근로감독관제도 및 사각지대 문제”, 「근로감독의 사각지대 해소를 위한 입법 및 정책과제」, 국회입법조사처 용역보고서, 2014.10. 송강직, “산업안전보건법의 집행체계에 관한 검토-일본법을 중심으로”, 한국비교노동법학회, 2016.5, 발표문. 신인재, 「산업안전보건법의 원리와 활용」, 좋은 땅, 2014. 정진우, “산업안전보건상 근로자의 법적 지위 연구,” 고려대학교 박사학위논문, 2011. ？？調査？, 「送？事例と？？災害 (平成 22年版)」, 2010. 小畑史子, “？？安全衛生法の課題”, 「講座21世紀の？？法 第7？ 健康· 安全と家庭生活」, 有斐閣, 2000. 杉浦純, 『安全衛生？策？立て方と是正？告への？？』, ？？新聞社, 2014. 2) 연락처 송강직(연구책임자), 동아대학교 법학전문대학원 이승길(공동연구원), 아주대학교 법학전문대학원 노상헌(공동연구원), 서울시립대학교 법학전문대학원 김희성(공동연구원), 강원대학교 법학전문대학원 심재진(공동연구원), 서강대학교 법학전문대학원 신권철(공동연구원), 서울시립대학교 법학전문대학원 조성관(공동연구원), 노무사, 이나경(공동연구원), 부산외국어대학교 조일윤(연구조보원), 순천대학교 법학과 강사 서윤희(연구보조원), 일본나고야대학 법학부 특임조교
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