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연구 보고서
중장기적인 정책연구과제와 대안을 포괄적인 시각에서 이론적 · 실중적 분석을 통해 제시함으로써 연구원의 설립목표를 가장 잘 실행하고있는 보고서입니다.
근로자건강센터의 역할, 기능 등 개선방안에 관한연구
- 연구책임자
- 양선희 외 18명
- 수 행 연 도
- 2016년
- 핵 심 단 어
- 주 요 내 용
- , 1. 연구제목 : 근로자건강센터의 역할·기능 등 개선 방안에 관한 연구 2. 연구 필요성 및 목적 우리나라 전체 근로자 60%이상이 종사하고 있는 50인 미만 소규모 사업장에서 전체 업무상 재해의 80%가 발생한다. 소규모 사업장 근로자를 산업재해로부터 보호해야 하는 것은 국가의 책무이다. 2011년 사업장 건강관리가 상대적으로 취약한 50인 미만 사업장 근로자를 대상으로 공공 기초직업건강서비스를 제공하여 업무상질병 예방 및 건강유지·증진에 기여하고자 설립된 근로자건강센터는 2016년에는 전국에 21개소로 확대운영되면서 지역네트워크 구축 및 직접 직업건강서비스를 제공하고 있다. 이러한 시점에서 소규모 사업장 근로자들의 보건관리를 제공함에 있어서 지난 5년여 간의 근로자건강센터의 운영 목표와 전략에 대한 평가와 역할과 기능에 대한 재검토, 중장기적인 발전방안 모색으로 성과확대를 위한 세부 추진전략을 제시하는 연구수행이 필요하며, 최종적으로 소규모 사업장의 산업안전보건관리 체계를 재정립하는 방안을 모색하는 것이 필요하다. 3. 연구 내용 및 방법 기존 연구와 문헌을 검토하였다. 해외사례연구는 기존 연구에 대한 검토 수준으로 이루어졌다. 근로자건강센터의 현황, 성과지표에 대해 설문조사를 실시하였고, 센터의 정의, 역할과 기능, 발전방향 등에 대해 방문조사 및 focus group interview를 진행하였다. 포럼운영을 통해 근로자건강센터에 대한 각 분야의 전문가들의 의견을 청취하였다. 조사결과를 참고하여 각 전문가 10명에 대해 델파이 조사 및 분석을 실시하여 개선 방안 및 중장기 발전방안을 조사하였다. 4. 연구결과 가. 법·제도적 측면 검토 1) 근로자건강센터 사업의 법적인 근거 ¡ 현재 근로자건강센터 사업은 산업안전보건법 제 61조 3항에서 고용노동부장관은 근로자의 건강을 유지·증진하기 위한 시설을 설치·운영할 수 있다는 것을 근거로 하고 있지만, 고용노동부령 등에 포함되어 있지 않아 사업의 근거가 확고하게 구축되어 있지않고 사업의 위탁 운영이나 조직 구성 등 관리에 대한 내용이 법규 내에 부족한 것으로 파악된다. 근로자건강센터 사업의 효율화를 위하여는 법적인 기반 조성 및 사업 내용이나 조직 운영 및 관리 부분에서 추가적인 검토가 필요할 것으로 생각된다. 2) 안전보건관리담당자제도 ¡ 2016년 1월에 산업안전보건법이 개정되어 전체 재해의 80%이상을 차지하는 50인 미만 소규모 사업장에 안전보건관리담당자를 두어 소규모 사업장의 안전보건관리체계를 강화함으로써 산업재해를 예방하고자 하였다. ¡ 근로자건강센터는 소규모 사업장 보건관리를 목적으로 법령에 근거하여 설치된 기관으로 다양한 인적자원을 보유하고 있어 직접 직업건강서비스 제공뿐 만 아니라 지역 내에서의 보건관리자 교육 등을 실시함으로써 교육기관으로서의 능력을 발휘하고 있으며 사업장에 대한 컨설팅 업무도 수행하고 있다. ¡ 따라서 소규모 사업장 안전보건관리담당자가 실질적인 역할을 할 수 있기 위해서는 근로자건강센터와 연계하여 안전보건관리 담당자 교육 및 사업장 근로자 교육과 컨설팅의 업무를 담당하도록 함으로써 안전보건관리담당자제도가 활성화될 수 있도록 조치하는 것이 필요하다. 나. 해외 소규모 사업장 보건관리 사례 ¡ 일본의 후생노동성에서는 산업보건의의 선임의무가 없는 50인 미만 소규모 사업장의 보건관리를 위하여 지역산업보건센터를 지역 의사회에 1년 단위로 위탁운영 하였으나 단년도 사업운영이 불안정하고 전문적인 인재확보가 어려우며 사업의 효율화를 위하여 도도부현과 지역 구역마다 활동거점을 설치하고 원-스톱 서비스를 제공하기 위하여 산업보건활동 종합지원사업을 실시하고 있다. 또한 10인 이상 50인 미만의 사업장에 안전위생추진자, 위생추진자를 선임하도록 하고 있다. ¡ 오스트리아는 일반재해보험관리공단의 재해 예방 프로그램의 일환으로 소규모 사업장에 안전보건 프로그램을 지원한다. 접근성을 확보하기 위해 일반재해보험관리공단 소속의 법인 형식으로 에방센터를 설치하였으며 행정직원들이 회의를 주선하고 임무를 할당하며 프로그램이 잘 수행되는지를 확인한다. 외부기관의 협조를 받기도 하는데 공단과 계약을 맺은 산업의학전문의와 그 대리인이 필요한 서비스를 제공하는 것으로 알려져 있다. ¡ 영국에서는 보건부 산하 국가보건서비스의 주도하에 중소규모 사업장의 산업보건서비스(NHS plus 사업)를 지원하고 있다. 운영주체는 보건부에서 운영하는 지역의 병원이다. 영국은 건강보험과 산재보험이 통합되어 운영되고 있기 때문이다. 영국의‘Fit-For-Work’ 시범 사업은 주로 직업재활에 초점이 맞추어져 있는 것으로 보인다. ¡ 핀란드에서는 지역 공공산업보건센터가 소규모 사업장과 농부, 자영업자를 대상으로 하며, 사업주의 요구가 있으면 산업보건 서비스를 제공할 의무가 있다. 센터의 업무는 작업능력 및 작업환경 향상을 목적으로 하며 병가로 인한 퇴직을 예방하기 위한 관리와 상담, 질병에 대한 치료 서비스 등을 제공한다. ¡ 미국의 노동자 직업건강 프로그램(LOHP)은 주정부로부터 지원을 받는 주립대학에 소속된 기관이다. 안전보건 사고 및 직업성 질환을 예방하는 1차 예방에 중점을 두고 있으며, 산업안전보건정보제공·상담·훈련의 일련의 활동에서 사고 예방교육에 중점을 두고 있다. 참여형 교육 및 직관적인 교육자료를 배포한다.다. 소규모 사업장 보건관리 ¡ 사업체 노동력 조사자료·근골격계 유해요인조사자료·위험성평가자료·산재보험가입자료 등을 활용하여 소규모사업장 보건관리에 대한 중장기적 목표를 설정하여 산업보건서비스 사각지대 해소를 위한 사업을 단계적으로 진행하여야 할 것으로 판단된다. ¡ 국고대행 보건관리사업과 근로자건강센터의 인력, 전문성, 업무영역, 접근형태, 서비스제공형태 등의 차이가 있어 사업장과 근로자 개인이라는 기계적인 접근법으로 중복성을 배제하기보다는 좀 더 종합적이면서 미래지향적인 접근법이 바람직하다. 근로자건강센터는 위치한 공단지역의 근로자 개인에 대한 접근과 함께 작업환경에 대해 상담을 제공하는 사업장 접근을 병행함으로써 근로자 밀집지역에 대해 양질의 서비스를 제공하고, 국고대행사업은 지역적으로 산재되어있는 사업장을 관리하는 역할을 하면서 고위험 근로자와 사업장에 대해 집중 지원하는 연계사업을 펼친다면, 양자의 중복을 피하면서도 효율적인 사업을 펼칠 수 있을 것이다. ¡ 보건관리 사각지대 해소와 관련된 종합적 계획마련이 필요하며, 제조업 중심으로 행정구역상의 산업보건 사각지대를 해소하기 위하여 근로자건강센터의 확대설치가 필요하다. 또한 제조업 중심으로 근로자건강센터와 보건관리 국고대행과의 유기적 역할분담을 통한 사각지대 해소 방안을 마련하는 것이 필요할 것으로 판단되며, 비제조업에 대해 지역기반과 업종중심을 결합한 접근이 필요하다. 라. 근로자건강센터의 현황 및 문제점 분석 ¡ 2015년도에 전국 20개소의 근로자건강센터가 운영되었고, 이용자수 147,025명을 대상으로 402,378건의 직업건강상담 서비스가 제공되었다. 서비스를 제공하는 사업장 규모는 10-49인이 50%를 차지하여 가장 많은 부분을 차지하였다. 생산직과 서비스직에 비슷한 정도로 서비스를 제공하였으나 서비스직이 차지하는 비율이 높아지는 경향을 보여주었다. 고용형태별로는 정규직이 대부분을 차지하였으나 비정규직에 대한 직업건강서비스 제공이 점차 증가하는 추세를 보여주었다. 상담형태별로는 찾아가는 서비스가 강조되면서 이동상담이 증가하고 있는 것으로 나타났다. ¡ 주안점을 두고 시행해야 할 직업건강서비스로는 건강진단결과 사후관리를 들었고, 공단지사와 노동지청과의 협력에 의하여 주로 사업장에 접근하는 것으로 나타났다. 100개소 이상의 다양한 기관들과 지역내 네크워크를 이루고 있는 것으로 나타났고, 업종별 사업장별 접근에 의한 근골격계질환 예방 프로그램 등 다양한 프로그램을 제공하였으며, 세미나 등 교육 프로그램 및 강사로서의 활동 또한 활발히 진행되고 있는 것으로 나타났다. ¡ 향후 근로자건강센터의 역할과 기능의 확장영역에 대해 ‘직업건강서비스 제공의 강화’를 1순위로 꼽았고, 그 다음이 ‘지역내 사업장 담당자 및 근로자에 대한 교육 및 정보제공 기능’과 ‘지역내 산업보건기관의 허브역할’을 들었다. ¡ 향후 센터가 나아가야 할 모형으로 표준형 2개소, 광역형 10개소, 변형표준형 4개소에서 선택하여 기존 센터는 교육, 기획, 산업보건 네트워크, 직업병 감시체계 등을 포함하는 광역형을 지향하고 있음을 알수 있었고, 지역 특성에 따른 변형표준형을 4개소에서 선택하여 센터별 특성에 따른 모형선정이 필요한 것으로 나타났다. ¡ 근로자건강센터 운영상의 어려움에 대해서는 ‘고용불안정’ 과 ‘센터사업에 대한 법적인 강화 및 고용부의 행정지도 필요’를 들었고, 그 다음이 ‘센터 운영의 컨트롤 타워의 부재’를 들었다. ¡ 사업장 접근에 가장 큰 어려움을 호소하였다. 사업장 접근을 용이하게 하고 고위험 근로자를 관리하기 위한 방안으로 특수건강진단결과 사후관리를 산업보건기관과 연계하여 실시하는 방안이 필요하다. ¡ 센터의 방문조사, focus group interview 및 포럼 등에서 센터의 효율적 운영을 위하여 법·제도적인 근거가 필요하다는 의견이었고, 소규모 사업장에 대한 규제를 강화하고, 소규모 사업장 사후관리를 센터에서 하도록 강화해야 하는 등의 의견을 제시하였다. 산업보건의 사각지대를 센터가 접근하여 관리를 해야 한다는 의견이었고, 사업장별 접근에 의한 사업장수와 관리하는 근로자수로 성과를 삼아야 한다는 의견을 주었다. 지역별 특성에 맞게 사업을 시행해야 한다는 의견이었고, 화학물질 관리 등 산업 보건의 특성을 살려야 한다는 의견이었으며, 직업보건기관과의 연계의 필요성을 제시하였다. 균등한 발전을 위하여 컨트롤 타워가 필요하다는 의견이었고, 향후 운영형태를 다각화할 필요가 있고 센터 규모의 확대의 필요성을 제시하였다. ¡ 분소(헬스존)에 대하여는 방문조사 결과에서 분소 등의 형태도 필요하다는 의견이었고, 설문조사에서는 분소라는 개념에 맞는 적절한 인력과 공간이 확보되어야 한다는 의견이었다. 전문가집단 면접조사에서도 헬스존은 분원규모로 키워야 한다는 의견이었 으며, 센터 포럼에서도 분소는 기존 연구의 기본형 정도로 확장해야 한다는 의견이었다. 분소(헬스존)는 기존연구에서 제시한 최소한의 전문인력을 확보한 기본형 정도로 확대되는 것이 필요해 보인다. 마. 성과지표 및 성과확대 방안 ¡ 노상철 등의 연구에서 지역산업보건센터의 평가에 대하여 운영타당성과 수행타당성으로 구분하여 평가하며, 운영타당성 평가에 있어서 초기에는 사업의 위상을 명확히 하는 작업을 강조하였다. ¡ 이세훈 등의 연구에서는 업무상 질병 예방의 성과지표는 장기적으로는 업무상질병자수 감소가 성과지표가 되어야 하나, 단기간의 효과를 반영할 수 있는 지표로 뇌심혈관질환 발병 고위험군 감소, 근골격계 질환 유증상자 비율감소를 성과지표로 제시하였다. ¡ 주영수 등의 연구에서 목표기반한 평가와 개선과 연계된 평가를 주장하면서 구조영역, 과정영역, 결과영역에 대한 15개의 지표들을 제시하였다. ¡ 근로자건강센터는 직접직업건강서비스 위주의 개별 건강상담을 주로 실시하고 있으나 향후 성과확대를 위하여 개인별 접근과 함께 사업장 단위로 접근하여 작업환경 관리를 포함하는 사업장 단위 직업건강서비스를 제공함으로서 포괄하는 근로자수를 늘려야 한다는 의견이 제시되었다. ¡ 교육은 산업보건에서 가장 중요한 부분으로 인식되고 있으며, 근로자건강센터에서는 지역내 보건관리자, 사업장 담당자들을 대상으로 하는 교육을 실시하고 있었다. 향후 근로자건강센터가 강화해야 할 사업으로 근로자에 대한 교육이나 정보제공을 꼽고 있다. 향후 교육부분이 성과의 한 부분이 되어야 할 것으로 보인다. 바. 중장기 발전방안 ¡ 기존 연구에서의 근로자건강센터 모형인 기본형, 표준형, 광역형 모델을 제시하였고, 델파이조사에서는 기본형, 표준형, 광역형 근로자건강센터 운영모형에 있어서 적합성에 대해서는 모두 매우 적합함으로 컨센서스를 형성하였고, 광역형의 실행가능성에 대해서는 컨센서스를 형성하지 못하였다. ¡ 근로자건강센터 운영방식에 대한 델파이조사에서는 법률에 근거한 지역산업보건소로 전환하는 안이 적합성지수는 가장 높았으나 실행가능성에서는 낮은 점수를 얻었고, 안전보건공단내 관리조직 확대 운영의 경우 적합성 지수는 낮았으나 실행가능성 지수는 가장 높았다. ¡ 안전보건담당자 제도 연계와 관련해서는 근로자건강센터를 통한 안전보건담당자의 교육제공, 컨설트 제공과 지역소규모 사업장 네트워크 구축 방안에 대해 적합성과 실행가능성에서 모두 합의를 이루었다. 5. 활용방안 및 기대성과 본 연구에 의해 소규모 사업장 보건관리에 대한 방향을 제시하고, 현재 운영 현황 및 문제점을 분석하여 중장기 개선방안을 제시함으로서 향후 소규모 사업장 보건관리와 근로자건강센터의 발전을 위한 기초자료를 제공하고자 한다. 6. 중심어 근로자건강센터, 소규모사업장, 델파이조사, 운영개선방안 7. 참고문헌 및 연락처 ○ 참고문헌 (후첨) 노상철 등. 지역산업보건센터 운영방안에 관한 연구. 안전보건공단.2010. 이세훈 등. 직업건강분야 국가수준 프로파일 및 안전보건공단 성과지표 개발연구. 한국산업안전보건공단. 2011. 조흠학 등. 사업장 안전보건담당자 지정제도 신설에 관한 연구. 안전보건공단. 2014. 주영수 등. 근로자건강센터 확대 설치에 따른 운영모델 정립 및 성과지표 개발 연구. 안전보건공단. 2013. ○ 연락처 연구책임자 : 양선희(동산의료원 직업환경의학과 임상조교수)
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