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연구 보고서
중장기적인 정책연구과제와 대안을 포괄적인 시각에서 이론적 · 실중적 분석을 통해 제시함으로써 연구원의 설립목표를 가장 잘 실행하고있는 보고서입니다.
산업안전보건 거버넌스 연구
- 연구책임자
- 이종한
- 수 행 연 도
- 2017년
- 핵 심 단 어
- 주 요 내 용
- , 1. 연구배경 □ 연구의 배경 및 필요성 - 세월호 참사이후 안전문제에 대한 국민적 관심에도 불구하고 산업재해는 줄지 않고 발생하고 있음 - 정부의 재난관리체계가 강화되는 한편 산업안전을 위한 고용노동부의 재난관리주관기관으로서의 역할이 강조되고 있음 - 사업장의 안전보건은 고용노동부가 관리 감독하지만 한편으로 사업장에서 사용하는 각종 시설과 장비, 유해 화학물질 등은 상당부분 개별법에 따라 관리되고 있음 - 다른 한편으로, 재난관리가 강화되면서 산업안전은 개별법과 재난관리, 그리고 산업안전보건법의 거버넌스와 중첩되는 부분이 증가하여 실제 재난발생 시 신속한 대응과 예방대비를 위한 재난관리 책임기관간의 역할, 권한 및 책임이 불분명한 경우가 발생함 □ 연구의 목적 - 이러한 관점에서 본 연구는 사업장과 관련된 실제 재난사례에 대하여 개별법과 재난안전법, 그리고 산안법을 재난관리 단계별로 비교 분석하여 사업장의 안전 거버넌스의 실효성을 제고하고 효과적인 산재예방과 대응이 가능한 재난관리 책임기관간의 협력적 거버넌스 구축방안을 모색하고자 함 2. 주요 연구내용 □ 법률분석을 통한 산업안전 거버넌스 비교분석 - 본 연구에서는 선행 연구문헌 분석을 통해 산업안전 거버넌스를 개념화하고 산업안전보건법, 개별법, 재난안전관리기본법의 세 가지 거버넌스 유형으로 구분하고 각각의 거버넌스의 적용범위와 규제기관 및 집행기관의 협력관계를 살펴보고자 함 - 각 거버넌스의 근거 법률과 관련 조직, 조직간 협력관계를 검토하여 문제점과 안전관리 현황을 분석함 - 기본적으로 산업안전보건법의 안전 거버넌스를 분석하고, 안전관련 개별법으로 산업안전보건법에서 적용제외 규정을 두고 있는 4개 법률, 즉 광산안전법, 원자력안전법, 항공안전법, 선박안전법, 그리고 소관부처가 다른 10개 법률, 즉 재난및안전관리기본법, 화재예방소방시설설치유지및안전관리에관한법률, 액화석유가스의안전관리및사업법, 위험물안전관리법, 연구실안 전환경조성에관한법률, 시설물의안전관리에관한특별법, 고압가스안전관리법, 도시가스사업법, 유선및도선사업법, 그리고 지하안전관리에관한특별법 등에 따른 안전 거버넌스를 분석하며 다음으로 재난및안전관리기본법의 재난안전 거버넌스를 분석함 - 이상의 분석을 통해 각 법률의 안전관리 적용범위와 안전관리 주관/책임기관 및 협력기관의 재난관리 단계별 역할과 관계, 안전관리 업무의 중복가능성, 효과적인 안전관리를 위한 거버넌스 개선점을 살펴보고자 함 □ 산업재해 및 재해사고 사례분석 - 사례분석 대상으로는 건설업 2건, 제조업 2건, 물류유통 1건, 해상운송 1건, 도소매업 1건, 보건의료 1건, 오락관련 서비스업 1건 등 사고사례 9건을 선정하였음 - 각 사례에 적용된 법률상의 거버넌스를 안전관리 주관/책임기관과 협력기관, 단계별 이들 기관의 역할과 협력관계, 산안법 적용 및 제외 여부, 재난관리 거버넌스 적용여부 등을 분석하고 사고사례 분석을 통해 산업안전 거버넌스의 문제점과 개선방안을 검토함 □ 재난관리 단계별 산업안전 거버넌스 개선방안 - 이상의 개별법에 따른 분야별 안전관리 거버넌스 분석과 사고사례 분석을 통해 위험 분야별, 재난관리 단계별 집행거버넌스 실효성 제고를 위한 개선방안을 도출하고자 함 - 즉 산업안전보건 규제/집행기관, 감독수단, 처벌체계, 협력방식 등 집행거버넌스 기관별 책임성을 제고하고 중복 등 비효율을 제거하여 거버넌스 실효성 제고를 위한 방안을 모색함 □ 연구의 시사점 - 이상으로 산업안전보건법과 하위 법규정을 중심으로 분석한 산업안전 거버넌스를 종합하면 다음과 같이 요약할 수 있음 - 산업안전보건법은 사업장에서 근로자의 안전을 보장하고 위험을 예방하기 위한 기본법의 역할을 하고 있음. 법 제2장과 제3장은 안전보건관리체제와 안전보건의 관리규정을 정하고 있으며, 제4장은 유해위험 예방조치에 관한 규정을, 제5장은 근로자의 보건관리에 대해 규정하고 있음 - 따라서 재난관리 단계를 굳이 구분해서 본다면 대부분의 규정들은 예방과 대비를 위한 것이며 재해발생 시 피해 및 원인조사와 관련된 일부 규정이나 제6장의 감독과 명령 규정 중 일부가 대응과 복구에 관련됨. 제51조 감독상의 조치, 제51조의2 영업정지의 요청, 제52조 감독기관에 대한 신고 등이 그것인데 감독상의 조치 또한 예방과 대비차원의 조치들이 다수임 - 법 제1장 총칙의 제10조 산재발생 기록 및 보고 규정은 예방의 목적도 있지만 앞서 검토한 바와 같이 복구과정과 관련이 있음. 또한 산업안전보건 근로감독관 집무규정에는 사업장 감독, 재해조사 및 조치, 신고사건의 처리, 사법경찰관의 직무, 일반행정사무 등이 규정되어 있는데 이들은 재해예방과 재해 원인조사를 위한 감독, 점검조사, 안전보건진단 등의 업무처리 방법과 필요한 양식 등을 제시하고 있음 - 그러나 재해가 발생한 이후 대응과 복구를 위한 조사나 처벌·보상과정에 있어서는 산업안전보건법과 근로감독관 집무규정에 관련 규정이 없거나 모호한 경우 다른 협력기관과 어떤 절차에 따라 무슨 조치를 어떻게 취해야 하는지 명확하지 않음 - 따라서 사업장의 재해예방은 고용노동부의 고유한 업무영역으로 사업장의 대규모 재해발생 시 재난관리주관기관이지만 재난관리주관기관으로서 대응과 복구에 필요한 타 기관과 협력관계를 주도할 수 있는 규정은 미비한 것으로 파악됨. 이것은 사고발생 시 즉각적인 대응과 복구과정을 거쳐 새로운 예방조치와 의도하지 않은 사고에 대비하기 위한 일련의 재난관리 활동을 어렵게 할 수 있고, 이러한 문제는 사업장의 활동이 개별법의 안전 규정과 동시에 적용될 경우 더욱 부각될 수 있음 - 산업안전보건법에서 명시적으로 적용을 제외한 4개의 법률과 사업장의 위험예방 및 안전관리와 관련해 개별법의 규제를 받는 대표적인 법률을 선정하여 각 개별법의 산업안전 거버넌스와 산업안전보건법의 안전 거버넌스를 비교한 결과 개선점은 다음과 같이 요약할 수 있음 - 대부분의 개별법은 입법 취지가 사업장의 근로자 안전관리나 위험예방보다는 특정 시설이나 물질을 안전하게 관리하거나 특정 기계·기구의 안전한 이용방법을 규정함을 일차적 목적으로 삼고 있음. 예를 들면 위험물안전관리법은 ‘위험물의 저장·취급 및 운반과 이에 따른 안전관리에 관한 사항을 규정(법 제1조(목적))’함이 일차적 목적임 - 따라서 이러한 위험물을 취급하는 사업장은 위험물안전관리법과 산업안전보건법 모두 적용받게 되며, 이들 규정은 서로 상충되기보다는 사업장의 안전을 위해 상호보완적 역할을 하게 됨 - 그러나 사업주나 근로자의 입장에서 보면 중복적 조사·점검·관리를 받게 되고 규제기관의 입장에서는 효과적인 안전 거버넌스를 보장하기 위해 안전관리 및 위험예방 규제와 이에 따른 감독기관들간의 조정이 요구됨 - 이러한 관점에서 앞서 검토한 개별법과 산안법의 관계를 요약할 수 있음 - 먼저 산업안전보건법의 2장(안전보건관리체제), 3장(안전보건관리규정), 그리고 4장(유해위험예방조치)의 주요 규정이 적용 제외된 4개 법률 중 광산안전법은 ‘광산근로자에 대한 위해를 방지’하는 것이 법의 주된 목적으로 근로자의 안전을 보장하고 그 관리감독의 권한을 개별법에 명확히 규정하는 것이 입법취지에 부합하지만 원자력안전법은 ‘방사선에 의한 재해방지’, 항공안전법은 각종 항공기가 ‘안전하게 항행하기 위한 방법을 규정’, 선박안전법은 ‘선박의 감항성 유지 및 안전운항에 필요한 사항을 규정’하는 것이 주된 목적이기 때문에 개별법으로 해당 업종에 종사하는 근로자들의 안전보건에 대한 규정이 대부분 미비한 상태임 - 따라서 해당 업종의 근로자 안전보건 관련 규정과 이에 대한 규제감독권을 보다 분명히 해야 산업안전 거버넌스의 실효성을 제고할 수 있음 - 재난안전법은 재난발생 단계별로 예방·대비·대응·복구의 네 단계로 구분되어 있으며 재난안전법의 적용은 재난 규모에 따라 재난안전관리기본법 시행령 제2조 제1호에 규정한 것과 같이 국가 또는 지방자치단체 차원의 대처가 필요한 인명 또는 재산의 피해가 발생하였거나 행정안전부장관이 재난관리를 위하여 필요하다고 인정하는 피해가 발생하였을 경우로 한정하고 있음. 즉 재난안전법의 적용여부를 결정하는 인명이나 재산피해의 규모가 모호하며 정성적인 특징을 가지고 있음 - 재난안전법에서는 사업장에서 대규모 인적 사고가 발생하였을 경우에 고용노동부를 재난관리주관기관으로 지정하고 있으나 중앙행정기관이 재난관리주관기관으로 되어있는 사업장에서 대규모 인적 사고가 발생하였을 경우에는 고용노동부와 타 기관의 역할 구분과 책임소재가 모호해지는 문제점이 있음. 특히 긴급구조가 필요한 재난이 발생하였을 경우 재난 대응을 위하여 소방청과 해양경찰청이 긴급구조기관이 되며 중앙행정기관이 지원기관이 되고 있으나 고용노동부는 재난 및 안전관리 기본법 제3조 제 8호의 위임에 따른 시행령 제4조 제1호에 의해 긴급구조지원기관에서 제외되어 있음 - 고용노동부의 소관 법률인 산업안전보건법은 근로자의 안전과 보건을 유지하기 위하여 일정규모 이상의 모든 사업장에 적용되고 있음. 즉 근로자가 사업장에서 사망, 부상이나 질병에 걸렸을 경우에 이 법률의 적용을 받게 되므로 인적사고가 발생한 사업장은 모두 해당된다고 볼 수 있음 - 근로자의 안전을 위하여 산업안전보건법은 사업장에서 예방/대비/대응/복구의 재해 발생 네 단계 중에서 재난안전법과는 다르게 재난의 예방과 대비에 초점을 두고 있음. 고용노동부는 재난의 복구 단계에도 참여를 하고 있으나 물리적인 복구지원이 아니고 재난발생원인 확인과 재발 방지에 초점을 두고 있음 - 즉 재난안전법과 산업안전보건법은 국민과 근로자의 생명과 재산을 보호하는데 목적을 두고 있는 것은 동일하나 자연재난이나 사회재난이냐, 재난의 발생장소, 재난의 피해 규모, 인적 피해의 발생 여부, 근로자의 이동과정 중에 발생한 사고의 경우 사업장으로 인정하느냐와 같은 사업장의 정의 등에 따라서 적용대상이 달라짐. 또한 재난안전법에서 관리주체를 지정하여 지방자치단체에 위임한 특정관리대상시설에 대한 점검 등이나 시설물안전관리에 관한 특별법과 같이 개별법에서 관리주체를 지정한 경우 등을 고려하여 고용노동부의 재난관리 참여 여부를 결정해야 함 - 재난사례 분석 결과 9건의 재난사례 특징을 요약하면, 사업장에서 발생한 사고이지만 산업안전보건법의 적용보다는 개별법이 우선적으로 적용되는 경우가 다수이고, 사고원인이 복합적으로 작용하여 재난발생의 주요원인이 산안법 위반으로 보기 어려운 사례가 많다는 특징을 보임 - 그러나 사업장에서 작업을 수행하는 과정에서 사고가 발생하였으며, 개별법이 우선 적용되지만, 즉 다른 재난관리책임기관이 주관하지만 사업장에서 사고가 발생한 경우, 고용노동부가 주관기관이 되어 주도적으로 재난관리를 수행하거나 재난 주관기관과 긴밀한 협력을 통해 사고 수습후의 예방·대비 계획과 교육 등에서 주도적 역할을 수행할 수 있는 여지가 많았음. 왜냐하면 개별법이 우선 적용되는 경우에도 다음 장에서 검토한 바대로 개별법에 따른 안전거버넌스가 완전하지 못하고, 재난관리 해당 책임기관이 주관이 되어 단계별 재난관리가 어렵기 때문임 - 구미 불산가스 누출사고의 경우에도 환경부의 화학물질관리법에 따라 재난관리를 할 수 있는 영역은 제한적이고, 사고 수습 후의 사업장의 화학물질 취급과 관련한 위험예방을 위해서는 산업안전보건법의 적용을 받아야하며, 이천의 코리아 냉동물류창고 작업장 사례에서도 지하 밀폐공간에서의 우레탄 발포작업과 같은 위험작업에 대한 안전조치는 산업안전보건법의 규정에 따라야 함. 따라서 구미 불산가스 누출사고나, 이천시 냉동물류창고 화재사건, 김포 주상복합상가 공사장 화재사고 등의 경우 모두 사고 수습 및 이후의 예방대비를 위한 관리감독 및 교육훈련 강화 등에서는 고용노동부가 보다 적극적으로 개입함으로써 역할을 강화할 필요 있음 - 이를 위해서는 환경부나 국토교통부, 지자체, 소방방재청 등의 관련 기관과의 재난관리를 위한 상시적 협력채널을 구축해야 하지만, 모든 사업장 관련 재난의 경우에 고용노동부가 주관기관이 될 필요는 없으며, 주도적으로 역할하기 어려운 경우도 존재함. 예컨대 씨랜드 화재사건의 경우에는 청소년수련원의 불법적 건축허가와 사용승인과정이 없다 하더라도 학생의 안전보호를 위해서는 고용노동부가 개입하기 보다는 교육부가 주도적 역할을 수행하는 것이 필요하고 이를 위해서는 교육법의 관련 안전규정과 감독규정이 강화되어야 할 것임. 장성 효사랑 요양병원 화재사고에서도 고용노동부가 병원을 사업장으로 보고 개입하기 보다는 의료기관의 위험시설이나 의료행위와 관련된 안전관련 규정을 전문적으로 감독하고 예방교육을 실시할 수 있는 보건복지부가 주도가 되어 재난관리를 실시하는 것이 더욱 효과적일 것으로 보임 3. 연구 활용방안 □ 사회재난 판단과 재난관리 단계별 거버넌스의 조정 - 이렇게 조사된 의견을 종합하면 사회재난을 판단하는 근거가 전문가들 사이에서도 의견일치를 보기 어려울 정도로 주관적이라는 문제가 있음 - 사회재난으로 판단되면 재난안전법의 안전거버넌스가 작동하고 재난의 성격에 따라 주관기관을 지정하게 됨. 신속한 재난판단이 이루어지지 않는다면 사업장에서 발생한 재난에서 개별법이 우선 적용되는 경우(예를 들면 상인동 가스폭발사고, 김포 주상복합화재, 이천 냉동물류창고 화재, 석유공사 울산지사 폭발사고, 구미 불산가스 누출사고 등) 소관기관간의 재난 관리 단계별 역할과 관리감독 책임이 모호해질 우려가 있으며 재난으로 판단되지 않는 경우에도 이러한 문제는 계속 남게 됨 - 따라서 산업안전보건법이 적용되는 물리적 범위가 아니라 사업장의 종류, 작업의 성격, 또는 재난의 성격에 따른 적용범위가 보다 명확히 구분되어야 할 것임. 이상의 사례분석을 종합해 보면 특정시설이나 물질의 안전관리는 개별법에 따라 관리될 수 있지만 직업적으로 이러한 시설을 이용하거나 물질을 제조·사용하는 작업에는 기본적으로 산업안전보건법을 원칙적으로 우선 적용하는 것이 바람직함 - 이를 위해 개별법의 안전관리체제, 위험예방 및 교육, 관리감독수단과 타기관과의 협력수준 등을 고려하여 보다 효과적인 협력적 거버넌스가 구축될 수 있는 개별법과 산안법의 개선이 요구됨 □ 협력적 산업안전 거버넌스 구축방안 - 개별법의 안전관리체제와 감독수단에 대한 규정을 기준으로 4가지 경우를 구분할 수 있음. 즉 안전관리체제와 감독수단 모두 충분히 규정된 경우와 안전관리체제는 미흡, 감독수단은 충분한 경우, 안전관리체제는 양호하지만 감독수단은 미흡한 경우, 그리고 안전관리체제와 감독수단도 모두 미흡하게 규정된 경우로 구분됨 - 다른 조건은 무시하고 이러한 구분에 따르면 안전관리 규정과 감독규정이 모두 양호한 경우에는 개별법의 적용 - 다른 조건은 무시하고 이러한 구분에 따르면 안전관리 규정과 감독규정이 모두 양호한 경우에는 개별법의 적용, 안전관리 규정이 미흡하고 감독규정이 양호하면 개별법을 보완하거나 산업안전보건법을 확대 적용할 수 있고, 안전관리 규정이 양호하고 감독규정이 미흡할 경우에는 개별법을 보완 적용할 수 있음. 안전규정이나 감독규정 모두 미흡하다면 산업안전보건법을 확대 적용할 수 있을 것임 - 예를 들면 항공안전법, 시설물안전법, 건축법, 지하안전법이 적용되는 사업장의 경우 개별법의 안전규정을 보완하여 개별법에 의한 산업안전 거버넌스를 구축하거나, 산업안전보건법을 보완적으로 적용할 수 있을 것임. 그러나 이러한 조정은 사업장이나 관련 시설의 특성과 재난안전법을 비롯한 다른 개별법과의 관계도 고려하여 개선되어야 함. 특히 선박안전법, 유도선사업법, 소방시설법 등은 안전관련 규정이나 감독수단 모두 미흡한 것으로 나타나 개별법을 보완하기 보다는 산안법을 확대 적용할 수 있도록 조 정하는 것이 효과적임 이들은 시설기준을 제시하고 해당 시설의 운용은 다른 법률에서 규정하고 있어 일관된 안전관리 거버넌스 구축에는 불리하기 때문임 - 개별법 보완이 필요한 경우 위험예방과 교육관련 규정이 미흡한 경우에는 이들 규정도 강화해야하며 안전관리체제나 감독수단의 규정이 양호한 경우에도 위험예방과 교육관련 규정이 미흡하다면 완전한 개별법을 적용한 산업안전 거버넌스를 위해서는 해당 규정의 보완이 함께 이루어져야 할 것임 - 이러한 구분에 따른 개별법 보완이나 산안법의 확대적용은 앞서의 개별법의 안전거버넌스 비교결과와도 일관된 결과를 보여줌. 제시된 개별법이 우선 적용되는 사업장이나 작업에서도 일관되고 효과적인 안전거버넌스 구축을 위해서는 고용노동부의 개입범위, 즉 산업안전보건법의 적용범위를 위의 분석을 고려해 합리적으로 조정할 수 있음 - 예컨대, 코리아 냉동물류창고 화재사고와 같은 경우 고용노동부가 보다 적극적으로 대응하고 사고수습 후 사고예방을 위한 안전관리를 철저히 할 수 있도록 산업안전보건법을 적용할 수 있을 것임 - 반면, 구미 불산가스 누출사고의 경우 개별법 적용을 강화하는 방향으로 안전거버넌스를 구축할 수 있을 것임. 이 경우에도 산안법과 화학물질관리법의 위험예방 및 안전조치 규정이 사업장의 안전거버넌스 공백 없이 조정되어야 할 것임 - 이런 식의 개별법과 산안법의 안전거버넌스 실효성 제고를 위한 개선이 실현되기 위해서는 관련기관간의 협력이 필수적임. 예를 들면 지역의 기반시설을 이용하는 공사현장은 다수의 개별법과 산안법이 적용되는 중복적 안전거버넌스가 작동되며, 재난안전법의 특정관리대상시설로 지정되고 액화 석유가스법, 도시가스사업법, 화학물질관리법, 시설물안전법, 위험물안전법 등이 적용되는 작업현장에서 재난 발생 시 어떤 기관이 주관기관이 되어 재난관리가 이루어져야 하는지 선험적으로 결정하기는 쉽지 않음 - 이러한 관점에서 개별법과 산안법의 상호보완적 조정이 요구됨. 그러나 관련 재난관리책임기관간의 협력채널이 구축되어 있지 않으면 이러한 조정 자체도 어렵고, 조정된다고 해도 실효성있게 작동되기 어려움 - 이러한 협력채널 구축은 영국의 주무기관(primary authority) 제도를 참고할 수 있으며 협력채널 구축은 피규제 사업장이 소속된 지자체를 중심으로 구축할 수 있음 - 예를 들어 사업장의 소방안전, 화학물질, 환경보호 등 다수 기관이 관련된 안전과 관련된 주제를 정하고 해당 지자체와 소관부처, 기타 관련 기관의 담당자들이 주무기관을 구성하고 지역 업체들과 협약을 맺어 사업장의 안전규제 순응과 각종 안전진단, 점검검사, 위험예방 및 교육 등 관련 사안을 주무기관을 통해 일괄 처리하고 정보를 제공하고 교류할 수 있는 협력 거버넌스를 구축하는 것임. 구축된 협력 거버넌스는 지역 사업장의 재난관리에 있어서도 조정창구로 활용할 수 있을 것임 4. 연락처 - 연구책임자 : 한국행정연구원 선임연구위원 이종한 - 연구상대역 : 산업안전보건연구원 정책제도연구부 박선영
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