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연구 보고서
중장기적인 정책연구과제와 대안을 포괄적인 시각에서 이론적 · 실중적 분석을 통해 제시함으로써 연구원의 설립목표를 가장 잘 실행하고있는 보고서입니다.
과로사(과로자살) 예방을 위한 정책 연구
- 연구책임자
- 김인아
- 수 행 연 도
- 2017년
- 핵 심 단 어
- 주 요 내 용
- , 1. 연구배경 최근 우체국 집배원, 게임회사 직원, 버스운전기사, 복지부 사무관 등의 과로로 추정되는 재해가 다발하고 있다. 근로시간 단축은 대통령이 직접 근로기준법 개정을 요청하고, 개정이 안 될 경우 정부의 행정해석 변경을 검토하겠다고 이야기를 할 만큼 중요한 정부 과제가 되었다. 따라서 근로시간의 단축과 함께 과로로 인한 신체적？정신적 건강장해로부터 근로자를 보호하기 위한 정책 및 입법 방안을 마련하는 것 또한 시급한 과제라고 할 수 있다. 한편, 뇌심혈관계 질환에 대한 산재보상이 일본, 대만, 한국 등 동아시아에 국한된 제도이고, 이들 나라의 장시간 노동과 관련하여 도입된 취지를 감안한다면, 이의 예방과 관련한 대책 마련이 필요한 상황이라고 할 수 있다. 과로사라는 단어를 처음 도입하였던 일본의 경우 과로에 의한 뇌심혈관계 질환 및 자살 등이 문제가 되면서, 2014년 일본에서 『과로사 등 방지대책 추진법 (이하, 과로사방지법)』이 제정, 시행되었다. 이러한 흐름 속에서 한국에서도 관련하여 유사한 입법안이 국회에 제출이 되는 등 이와 관련한 요구가 높은 상황이다. 따라서 과로사(과로자살) 방지에 대한 사회적 공감대를 형성하고 실효성 있는 정책 및 입법추진을 위해 일본 등에서 시행하고 있는 정책, 입법 사례 분석을 통해 우리나라에 적용방안에 대한 연구가 필요하다. 2. 주요 연구내용 (1) 장시간 노동의 건강영향과 국내 현황 장시간 노동이 건강에 미치는 영향과 관련하여 비교적 지속적으로 연구가 이루어진 것은 심혈관계질환과 손상이라고 할 수 있다. 이러한 연구 결과를 바탕으로 한국에서는 뇌심혈관계 질환 인정기준을 마련하면서 일본, 대만과 함께 업무시간을 주요한 업무상 부담 요인으로 정의하고 있다. 2013년 2월부터 2016년 6월 중 뇌심혈관계 질환으로 산재 신청을 한 4,898건을 분석한 결과 질병 발생 1주일 전의 업무시간이 64시간 이상인 경우에의 승인율은 65.9% 였으며, 4주간의 1주일 평균 업무시간이 64시간 이상인 경우에는 71.6% 였다. 12주간의 평균 주당 업무시간이 60시간 초과 64시간 미만인 경우의 승인률은 61.2%였다. 즉, 현재 만성과로의 기준인 12주 동안 1주 평균 업무시간이 60시간을 초과 또는 4주 동안의 1주 평균 업무시간이 64시간을 초과라는 두 기준을 모두 충족한 경우의 승인률은 76.3%, 둘 중 하나만 충족한 경우의 승인률은 61.3%였으며, 이 둘에 모두 해당하지 않는 경우에는 12.8%만이 인정이 되었다. (2) 외국의 정책 사례 장시간 노동의 예방과 관련한 외국의 입법례는 매우 다양하여 근로기준법 상의 기준, 노동시간법과 같은 별도 법령 체계 마련 등의 형태로 되어 있다. 근로시간과 관련해서 기준근로시간의 제한 이외에도 근로시간 평가 기간의 규정, 근로시간에 대한 후방 규제, 근로시간 기록에 대한 규제, 대기시간에 대한 규정 등이 다양하게 존재한다. 그러나 소위 과로사라고 할 수 있는 뇌심혈관계질환의 예방과 관련하여, 일부 야간 노동의 건강영향 예방 정책이 시행이 되고 있기는 했으나, 근로시간과 관련하여 제시되어 있는 정책 예는 거의 없었다. 다만 핀란드와 독일 등에서 산업안전보건법 체계에서 위험성 평가의 맥락에서 근로시간과 업무 부담 등을 평가하도록 되어 있는 규정은 있었다. 과로사 예방과 관련하여 가장 적극적인 입법 조치를 수행한 국가는 일본이다. 일본에서는 2014년 유족들과 민간단체의 지속적인 노력의 결과물로 『과로사 등 방지대책 추진법』이 시행되었다. 과로사 방지법은 과로사 예방을 위한 국가의 의무를 규정하고 이에 대한 사회적 현실 이해와 연구 및 조사의 선행을 강조하고 있다. 이 법에 따르면 후생노동대신은 『과로사 등의 방지를 위한 대강(大綱)』의 방안을 마련하고자 할 때는 관계행정기관 의장 및 유족과 노사 대표가 참여하는 ‘과로사 등 방지대책추진협의회’의 의견을 반드시 수렴하도록 되어 있다. 2015년 처음으로 발표된 대강에서는 과로사 등은 그 발생 요인 등이 분명하지 않은 부분이 적지 않아 실태 해명에 대한 연구가 시급하지만 조사 연구의 성과를 기다릴 필요 없이 “각 대책의 기본적인 사고방향”의 관점에서 대책에 임할 것을 명시하고 있다. 이에 따라 향후 과로사 등을 제로로 하는 것을 목표로, 2020년까지 “주 노동 시간 60시간 이상 고용주의 비율을 5%미만”, “연차유급 휴가 취득율 70%이상”, 2017년까지 “정신 건강 대책에 임하고 있는 사업장의 비율을 80%이상”이라고 하는 목표를 조기에 달성 하는 것을 목표로 하였다. 이를 위해 후생노동성 내에 과로사와 관련한 업무를 전담할 새로운 과(과로특별대책과)를 설립하는 한편 각 대책의 기본 방향을 설정하였다. 그러나 일본의 과로사 방지법은 근본적인 문제 해결을 어렵게 만드는 선언적 법에 불과한 것이 아니냐는 비판도 일각에서 있었다. 이러한 비판과 관련하여 2017년에 후생노동성에서 발간한 과로사 백서에는 장시간노동 근절을 위한 법률상 개입근거를 마련하여 정부의 개입을 구체화하는 노력이 있었다는 점은 주목할 만한 일이다. 과로사 등 제로 긴급대책에서는 후생노동대신을 본부장으로 하여 구성한 『장시간노동절감추진본부』에서는 2016년 12월 26일 『과로사 등 제로 긴급대책』을 발표하였다. 이와 더불어 『근로시간의 적정한 파악을 위해 사용자가 강구해야할 조치에 관한 지침』을 2017년 1월 20일에 새롭게 제정하여 발표하였다. 새롭게 발표된 대책에서는 뇌심혈관계 질환 및 자살의 업무상 질병 인정 기준과 연계하여 관리·감독을 강화하는 한편 지점의 문제가 계속 될 경우 기업 본사에 직접 개입할 수 있는 근거를 마련하기도 했다. (3) 국내 정책 방향 먼저, 근로기준법과 관련해서 근로시간을 산정하는 기준 단위인 1주일에 토요일과 일요일 및 휴일 근로를 연장근로에 포함하는 행정해석의 변경이나 근로기준법의 개선이 가장 근본적인 방법일 것이다. 또한 근로시간 특례 업종의 최소화, 포괄임금제의 금지를 비롯하여 외국에서 제시하고 있는 다양한 장시간 노동에 대한 규제 방안을 근로기준법에 도입할 수 있다. 그러나 이는 근로기준법이 특수고용직 등 변화하는 노동시장에서의 고용 관계를 충분히 포괄하고 있지 못하고, 5인 미만 사업장의 근로자를 포괄하지 못한다는 점을 감안하면 그 실효성에 의문이 제기될 수 있다. 한편, 이와 별개로 산업안전보건제도에서도 ① 특례업종에 대한 보건관리제도 정비, ② 과로에 따른 뇌심혈관계 질환 사망 건에 대한 특별관리·감독 근거 마련, ③ 현재 보건규칙 제669조에 명시되어 있는 “직무스트레스에 의한 건강장해 예방 조치”의 실효성 강화를 위한 방안을 고민해야 한다. 특히 안전보건규칙 669조의 모법은 산업법제5조1항으로 이는 산안법상 사업주가 부담하게 되는 공법상 의무목록의 일반적 사항을 선언한 규정이다. 따라서 이의 강행적 이행을 또는 이를 근거하여 지도·감독이 가능하도록 관련 법령을 개정할 필요가 있다. 이를 위해 산안법상에 669조의 실효성을 담보할 수 있는 규정을 신설하고, 이를 기준으로 감독을 할 수 있도록 법령 체계를 정비할 필요가 있다. 또한 근로감독관 집무규정(산업안전보건)을 개정하여, 뇌심혈관계 질환이 발생한 경우 예방감독의 대상으로 선정이 가능하도록 하였으며, 사업장의 자율적인 참여 속에 지도 및 개선 사업이 가능하도록 하였다. 또한 특례 업종 등을 포함하여 위험성이 높은 업종과 직무에 대해서는 669조의 조치 사항을 이행에 대한 내용을 감독하고 지도할 수 있도록 할 필요가 있다. 마지막으로 일본과 같은 방식의 제정법 형태를 적극적으로 검토해봐야 할 것으로 판단된다. 이는 4차 산업혁명과 함께 급격하게 변화 하고 있는 노동시장의 특성을 감안할 때, 특히, 근로기준법상 포괄 가능한 ‘근로자’의 범위가 협소하고 사용자를 특정하기 어려운 경우가 많다는 점을 고려할 때 적극적으로 검토되어야 하는 부분이다. 질환의 특성과 관련해서는, 뇌심혈관계 질환 관리는 보건복지부 등과의 협업이 매우 필요한 과제이고, 현재 사업주가 직접 관리를 하기 어려운 일반건강진단 결과를 가지고 의학적 개입이 이루어져야 하는 질환이라는 점을 고려할 때도 제정법으로 관리가 필요하다. 또한 장시간 노동의 관행과 근로문화 개선을 위해서는 일본에서 중점적으로 수행하고 있는 것과 마찬가지로 교육의 필요성이 높고, 최근 발생하고 있는 현장실습 고등학생들의 사고 사례들을 감안할 때 고등학교 와 대학교에서 근로기준법과 과로사에 대한 교육이 필요하다. 한편, 경찰, 행정 공무원, 대학병원 의료인 등은 전통적으로 뇌심혈관계 질환의 위험군으로 알려져 있음에도 불구하고, 산재보상체계 등이 달라 기본 통계 수집 및 개입이 어렵다. 이러한 점들을 감안할 때 제정법으로 과로사 방지 대책을 수립하고, 국가가 적극적으로 나서 모든 근로자들의 과로사 예방을 위해 노력을 할 수 있는 근거를 마련해야할 필요가 있다. 3. 연구 활용방안 지금까지 과로사 예방을 위한 일본을 포함한 외국의 정책 사례, 국내 실태 등을 종합적으로 고려하여 국내 실정을 감안한 산업안전보건법령 및 근로기준법의 개정, 제정법안 등을 제시하였다. 이는 추후 과로사 예방을 위한 포괄적인 제도개선과 정책 개선에 있어 기초자료로 활용될 것이다. 한편, 제도개선을 위해서는 산업계, 학계 전문가 등 이해관계자에 대한 의견 수렴의 절차도 중요하다. 이 연구는 이러한 의견 수렴의 과정에서 다양한 자료를 제공할 수 있을 것이다. 4. 연락처 - 연구책임자 : 한양대학교 의과대학 직업환경의학교실 부교수 김인아 - 연구상대역 : 산업안전보건연구원 연구위원 조흠학
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