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연구 보고서
중장기적인 정책연구과제와 대안을 포괄적인 시각에서 이론적 · 실중적 분석을 통해 제시함으로써 연구원의 설립목표를 가장 잘 실행하고있는 보고서입니다.
건설업 산업안전보건관리비 계상기준 개선방안 연구
- 연구책임자
- 허영기 외 2명
- 수 행 연 도
- 2017년
- 핵 심 단 어
- 주 요 내 용
- ,1. 연구배경 건설업 산업안전보건관리비를 계상하기 위해서는 공사종류 및 금액별로 정해진 요율을 적용하여 산정하도록 되어 있으나, 현행의 공사종류와 요율이 최근 건설공사 자체와 위험요인이 대형화 및 복잡화되는 추세로 인해 재해발생 위험이 높아지고 있는 건설업 특성을 적정하게 반영하지 못하고 있는 실정임. 또 건설현장 기술자들의 안전관리 의식이 강화되어 안전관리를 위한 인건비, 시설비 및 교육비 등의 비용 투입이 지속적으로 증가하고 있고 고시 규정에 있어서도 사용항목의 기준이 폭넓게 완화되었음에도 불구하고 산업안전보건관리비산정 요율이 현실에 부합되지 못해 그 적정성에 대한 검토가 절실히 필요함. 이에 산업안전보건관리비 사용실태를 조사·분석하고, 현재의 건설공사 특성을 반영하여 다섯 종으로 구분하고 있는 건설공사 종류를 산업안전보건관리비를 계상할 때 현장 관계자의 혼선을 방지하기 위해 합리적으로 개선하고, 현장에서 사용처가 증가하고 있는 안전 시설비 등 안전관리를 위한 비용이 적절하게 확보될 수 있도록 낙찰률 등이 고려된 적정한 계상기준을 도출하는 등 공사종류, 대상액, 공사 적용범위 등에 대한 기준 적정성을 검토하여 합리적으로 개선할 필요가 있고, 또 이러한 개선방안이 현장에서 건설재해예방을 위한 효과가 최대한 발휘될 수 있도록 책정된 산업안전보건관리비의 투명한 집행방안에 대한 검토도 필요함. 2. 주요 연구내용 1) 주요 연구 세부 목표 및 내용 본 연구는 ‘건설업 산업안전보건관리비 계상 및 사용기준’에서 제시하고 있는 건설공사 종류의 구분과 건설업 산업안전보건관리비 계상기준의 적정성 검토를 통해 최근의 건설현장 안전관리 실태에 보다 부합되는 기준을 제안하는 것으로 구체적인 연구내용은 아래와 같음. ○ 건설공사 종류·규모별 산업안전보건관리비 계상 및 사용 실태조사 - 문헌고찰 및 자료수집 - 국내·외 산업안전보건관리비와 관련된 문헌 및 기준 조사 - 전문가 자문 등을 통해 연구목적에 부합되는 조사표 작성 - 건설공사 종류·규모(금액 및 기간 등)별 산업안전보건관리비 계상 및 사용 실태조사 ○ 건설업 산업안전보건관리비 계상기준 및 사용 문제점 분석 - 전문가 인터뷰, 집단회의, 설문조사 등을 위한 문항 및 양식개발 - 자료수집 대상 섭외 및 선정 - 설문조사·인터뷰 수행 및 데이터 수집 - 건설공사 관계자, 건설안전 전문가 등을 대상으로 산업안전보건 관리비 계상기준 및 사용 문제점 의견수렴 - 계상기준(공사종류, 공사규모, 계상요율 등) 및 사용실태의 문제점 도출 ○ 적정한 건설업 산업안전보건관리비 계상기준(안) 제안 - 다섯 종으로 구분되는 공사종류의 세부공종 분석 - 공사종류 및 규모 등으로 구분하여 산업안전보건관리비 통계분석 - 공사종류 재조정 - 조정된 공사종류별로 적정한 계상요율 도출 - ‘4천만원 이하’공사 산업안전보건관리비 적용방안 검토 - 설계가와 낙찰가 고려방안 분석 - 규제편익비용분석 - 산업안전보건관리비 사용투명성 확보방안 분석 - 건설업 산업안전보건관리비의 적정 계상기준(안) 제시 2) 연구 결과 (1) 공종 재조정 및 계상 요율 조정(안) 현재 활용되고 있는 건설업 산업안전보건관리비 계상기준에서 제시하고 있는 공사종류의 구분은 일반건설공사를 ‘(갑)’과 ‘(을)’로 구분하고 있고 ‘중건설공사’라는 용어가 포함하고 있는 공사종류를 쉽게 표현하지 못하고 있을 뿐만 아니라 5종으로 구분하고 있는 공종의 세부 예시가 지나치게 세분화되어 있는 등 많은 한계점을 가지고 있음으로 인해 산업안전보건관리비를 계상할 때 혼선을 야기할 우려가 높은 실정이므로 그 구분을 사용자 편의에 맞춰 단순화 시키고 현실적인 계상요율을 고려할 필요가 있음. 이에 국내ㆍ외 사례와 건설업 관련 법 등 공사종류를 분석한 결과 건설산업기본법 등 타 기준들에 비하여 현행의 ‘산업안전보건관리비’ 계상기준의 공종분류가 따르고 있는 ‘산업재해보상보험법’이 가장 적합한 것으로 검토되어 현행을 기준으로 하되 ‘일반건설공사(갑)’과 ‘(을)’을 통합하여 ‘일반건설공사’로 단순화 하고, ‘터널ㆍ댐ㆍ수력발전 건설공사’, ‘철도 또는 궤도 신설공사’, 그리고‘특수 및 전기ㆍ정보통신공사’ 등 공사내용이 명확하게 표현될 수 있도록 대표성 있는 명칭으로 변경하는 한편, 복잡한 세부공사 예시도 혼선장지를 위해 간단하게 제시하는 것이 타당할 것으로 판단됨. 또한, 계상요율은 1994년 10월 21일 고시 제94-45호 개정 시 ‘일반건설공사’를 ‘일반건설공사(갑)’과 ‘(을)’ 구분하였으나 계상요율은 동일하게 적용하여 운영한 사례가 있고, ‘(갑)’과 ‘(을)’의 공사구분에따른 요율 차등적용에 대한 명확한 이유가 부족한 것으로 조사된 점과 ‘(갑)’의 공사종류가 포괄적이고 많은 실정이나 ‘(을)’ 보다 요율이 낮은 점 등을 고려하여 ‘(갑)’과 ‘(을)’의 요율을 산술평균하여 ‘일반건설공사’에 적용하고 나머지는 현행을 유지하는 것을 제안함. (2) 대상공사 ‘4천만원 이하’ 산업안전보건관리비 적용방안 산업안전보건관리비를 계상하도록 하는 적용 공사 범위를 검토하기위해 수집된 499건의 설문자료를 분석한 결과, 현행의 총공사금액 ‘4천만원 이상인 사업’에 대하여 산업안전보건관리비를 계상하도록 하고 있는 기준을 ‘2천만원 이상인 사업’으로 확대하는 것에 대한 질문에는 응답자의 약 89%가 필요한 것으로 생각하고 있는 반면에, ‘필요없다’는 의견은 약 6%에 불과한 것으로 조사되었음. 또 산업안전보건관리비의 계상기준을 현행의 ‘총공사금액 4천만원이상인 사업’에서 그 보다 적은 규모의 사업까지로 확대하여 적용하는 것에 대하여 우선적으로 가장 적정한 기준 금액은 제도의 효율적인 관리와 명확한 판단 기준을 마련하기 위해 산업재해보상보험법에서 정하고 있는 2천만원이 적정한 것으로 분석되었음. 하지만, “단기간에 수행되고 공사를 위한 관리조직이 취약하며 계상되는 산업안전보건관리비가 매우 작은 소규모 사업을 산업안전보건관리비를 계상하여야 할 건설공사에 포함하면 추가되는 행정절차와 업무량 등을 고려할 때 비효율적이다”라고 제시된 의견이 보다 합리적이라고 판단됨. (3) 설계가와 낙찰가 고려 방안 산업안전보건관리비를 계상하기 위한 대상액의 적정성을 확인하기 위해 건설업 관계 전문기관과 건설업체 관계자 등을 대상으로 낙찰률을 적용한 낙찰가와 공사예정가격 산출 시 반영된 금액(설계가)을 적용하는 방안에 대한 설문 조사를 실시하고 분석한 결과, 대부분 (90.63%)이 공사예정가격(설계가)으로 계상하거나 낙찰가를 적용하되 공사예정가격을 고려하여 가격보정 후 지급하는 방안이 적절하다는 의견이 많은 것으로 조사되었음. 이에 당초 설계된 금액보다 낮은 낙찰률이 반영되어 계상되는 산업안전보건관리비의 부족현상을 해결하기 위해서 조달청 낙찰률, 과거입찰 자료 등을 조사하여 산업안전보건관리비를 계상하는 방식을 보정 또는 보완 등의 방법을 검토한 결과 낙찰률에 따른 산업안전보건관리비를 보정하는 방안보다는 공사예정가격(설계가)으로 지급하는 방안이 바람직한 것으로 분석되었음. (4) 계상시기 및 계상기준 변경(안) 산업안전보건관리비 계상 기준을 낙찰률을 배제하여 예정가격 기준으로 변경할 경우에 발생할 수 있는 계상시기 및 계상기준에 대한 문제점에 대하여 1안) 현행 유지, 2안) 계상시기는 현행대로 “예정가격 작성 시”로 두고 계상기준은 “(예정가격 기초조사를 통한)기초금액”으로 변경, 3안) 계상시기 및 계상기준을 모두 “기초금액”으로 변경하는 3가지 안을 두고 현행 고시와 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 등을 검토한 아래의 방안이 가장 적절한 것 으로 제안함. ○ 계상시기 등 변경(안) - 계상 시기는 현행대로 “예정가격 작성 시”로 두고, 계상기준은“(예정가격 기초조사를 통한) 기초금액”으로 변경 산업안전보건관리비 계상 기준을 낙찰률을 배제하여 예정가격 기준으로 변경할 경우에 발생할 수 있는 설계변경 시 계상기준에 대한 문제점에 대하여 1안) 설계변경에 따른 산업안전보건관리비 대상액의 증감액을 예정가격기준으로 환산한 후 산업안전보건관리비 추가분을 산정하여 최초 계상된 산업안전보건관리비에 가산, 2안) 설계변경에 따라 조정하는 산업안전보건관리비가 최초 계상된 안전관리비에 도달할 때 까지는 산업안전보건관리비를 변경 없이 적용하는 2가지 안을 두고 변경에 따른 장ㆍ단점과 대안별 계상금액을 비교하고 관련 전문가 등 관계자 의견을 수렴하는 등 다양한 방법으로 검토한 결과 아래의 방안이 가장 적절한 것으로 제안함. ○ 설계변경 계상기준 변경(안) - 설계변경에 따른 산업안전보건관리비 대상액의 증감액을 예정가격기준으로 환산한 후 산업안전보건관리비 추가분을 산정하여 최초 계상된 산업안전보건관리비에 가산 (5) 산업안전보건관리비 사용 투명성 확보방안 계상된 산업안전보건관리비가 현장에서 재해예방 효과를 거두기 위해서는 산업안전보건관리비의 목적 외 사용을 원천적으로 차단하고 사용의 투명성 확보가 전제되어야 하는 점을 고려하여 투명성을 확보하기 위한 방안을 마련하기 위해 전문가 인터뷰 및 설문조사를 실시한 결과, 현실적이고 구체적인 방안으로 아래와 같은 의견이 도출되어 방안의 실효성을 확보하기 위해 관련 법 및 고시 개정 등에 대한 의견을 제시하였음. ○ 내역서 작성의 관리 강화 - 산업안전보건관리비를 집행하는데 있어서 담당자만 내역을 관리하는 현 실정에 있어서 부정한 사용의 가능성을 억제할 수 있는 방안으로 전자세금계산서 사용을 강화와 철저한 내역 작성을 유도하고 사용 결과를 공공에게 공개하는 것을 원칙으로 할 것 ○ 과태료 등의 제재 강화 - 산업안전보건관리비 사용에 있어서의 투명성 확보를 위한 건설업 전반적인 문화 정착을 위해서는 전문가 및 관계자에 대한 설문 등의 조사결과 과태료 부과 기준 상향 등의 제재 강화가 필요하다는 의견이 가장 많이 도출됨. ○ 실무 담당자 교육 - 다수의 현장에서 산업안전보건관리비를 담당하는 실무자가 사용범위 및 품목 등에 대한 지식이 부족하여 부적절하게 사용하는 사례가 발생한다는 의견이 도출되어 ‘산업안전보건관리비 항목별 사용기준’ 등에 대한 교육 및 지도가 지속적으로 실시할 필요가 있음. ○ 기타 방안 - 산업안전보건관리비 사용에 대한 투명성 확보를 위해 제3자 관리에 의한 산업안전보건관리비 운영방식(Escrow 운영방식)의 도입, 사용 기준 및 범위에 대한 유연한 조정, 공사 진척에 의한 사용기준에 대한 제재 기준 마련 등의 기타 방안이 조사됨. (6) 규제편익비용분석 산업안전보건관리비 계상기준을 예정가격 적용으로 변경하고, 안전관리자 선임 대상공사 확대, 재해예방 전문지도기관의 기술지도 횟수 조정에 따른 규제의 비용편익에 대한 시나리오 분석을 실시함. 규제대안 시나리오 비교분석 결과 모든 규제 대안 시나리오가 규제편익이 규제비용 보다 높아 양(+)의 순편익이 발생하는 것으로 나타나 타당성이 있는 것으로 분석되었고, 규제대안 시나리오 중 시나리오 3의 순편익이 8,439억원으로 가장 높게 나타나 가장 좋은 규제 대안이라고 사료됨. - 낙찰률 87%를 가정하여 예정가격을 적용하고 산업안전보건관리비 계상 - 안전관리자 선임 대상공사를 50억원 이상으로 확대 - 3억원 이상 50억원 미만 공사 재해예방 전문지도기관 기술지도 횟수를 월 2회로 조정 3. 연구 활용방안 1) 기대효과 (1) 기술·경제·산업적 측면 현실적인 공사종류의 구분과 낙찰율 등이 고려된 계상기준을 제시함으로, 산업안전보건관리비의 관리자 및 실수요자의 만족도를 증진시키고 이를 통해 건설 안전관리 분야의 업무 효율성 제고는 물론 궁극적으로는 재해발생 가능성을 원천적으로 차단하는데 일조할 것으로 기대됨. 국내 건설사의 시공기술은 이미 대외적으로 인정받고 있음으로, 최근의 적정한 산업안전보건관리비를 보장할 수 있는 기준 개선을 통한 사고예방으로의 패러다임 전환은 국내 건설기술의 능력 향상 및 이미지 제고에 크게 기여할 것으로 기대됨. (2) 학문적·인력양성 측면 본 연구가 진행됨에 따라 현재 국내？외 건설시장에서 비교적 취약한 부분인 건설재해 예방과 관련된 교육에 대한 관심을 증대시킬 수 있었으며, 궁극적으로는 인력 및 안전관리의 선진화가 가능할 것임. 또한, 본 연구에 의해 수집 및 분석된 데이터는 타 학문(산업공학, 경제경영학 등)과의 연계를 통하여 타 학문 분야의 기초적인 데이터를 제공하고 향후 연구의 주요 주제로도 활용이 가능함. 2) 활용방안 - 산업안전보건관리비 관련 제도 개선 자료로 활용 - 건설재해예방에 있어 산업안전보건관리비 제도의 기여도를 증빙하는 자료 - 산업안전보건관리비의 예산편성, 집행, 사후관리 등 일련의 관리 기준 - 향후 경제적, 사회적 변화를 반영한 산업안전보건관리비 계상기준의 개정 모델의 기초자료 4. 연락처 - 연구책임자 : 부산대학교 건설융합학부 교수 허영기 - 연구상대역 : 산업안전보건연구원 안전연구실 부장 김동원 산업안전보건연구원 안전연구실 연구위원 정성춘 산업안전보건연구원 안전연구실 실장 유현동
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