연구 보고서
중장기적인 정책연구과제와 대안을 포괄적인 시각에서 이론적 · 실중적 분석을 통해 제시함으로써 연구원의 설립목표를 가장 잘 실행하고있는 보고서입니다.
고용·노동 환경 변화에 따른 산업안전보건법 상 근로자 보호 방안
- 연구책임자
- 김명준
- 수 행 연 도
- 2022년
- 핵 심 단 어
- 고용노동환경변화,근로자성,도급인,불법파견,수급인
- 주 요 내 용
- 1. 연구배경
♦ 산업현장에서 일하는 근로자나 사업주를 규율하는 법령들의 대부분은 전통적인 제조업 기반의 고용 및 노동 형태에 기반을 두고 있어, 디지털 기술 발달에 따른 플랫폼을 기반으로 하는 고용·노동 형태는 1인 사업주 등 자영업자 비중이 높아지고, 노동의 실질은 사업장의 근로자와 동일하지만 형식은 사업주로 취급되어 근로자성을 인정받지 못해 안전보건의 사각지대로 전락하고 있음
• 1인 사업주 등에 대해서는 고용 형태의 형식적 표지만으로 판단할 것이 아니라 노동의 실질에 근거하여 근로자성 인정 범위를 확대하여 보호하는 것이 헌법에서 규정하고 있는 취지에도 부합함
• 기존 제조업 기반의 전통적인 근로자들도 「파견근로자 보호 등에 관한 법률」과 「산업안전보건법」(이하 ‘산안법’) 제63조(도급인의 안전조치 및 보건조치)에 신설된 단서 규정(다만, 보호구 착용의 지시 등 관계수급인 근로자의 작업행동에 관한 직접적인 조치는 제외한다)에 의하여 도급인의 안전보건활동이 위축될 우려가 있으므로 대안 마련이 필요함
♦ 최근 근로자성 인정 관련 판례 분석을 통해 산업현장 근로자들을 보호하기 위한 국가적 차원에서 도급인의 안전보건활동이 위축되지 않고 산업현장에서 실효성 있게 도급인의 안전보건활동이 집행될 수 있는 방안을 모색하는 것은 국가의 중요한 책무라고 할 수 있음
2. 주요연구내용
<연구결과>
♦ 산안법상 산업재해 예방 도급 규정
• 산안법이 1981년 12월 31일 제정된 이래로 제도개선이 42차례 이루어진 가운데, 산업현장의 안전과 보건을 확보하기 위한 수단으로 안전·보건조치를 위반하여 사고가 발생할 경우 해당 사업주 및 도급인에 대한 책임을 강화하는 방향으로 추진되어 왔음
- 지난 2020년 4월 경기도 이천시 화재사고로 38명이 목숨을 잃은 사건을 계기로 산업현장에서의 전통적인 도급뿐만 아니라 혼재작업으로 인한 위험성이 부각되면서 도급 사업장에서의 유해·위험한 상황은 계속 출현하는 상황에서 현장에서 실질적으로 작동할 수 있는 대안을 마련하는 것은 시급한 과제임
• 산업현장 사고사망의 절반 이상이 발생하는 건설현장의 경우 그 위험성은 더욱 높아지고 있음. 건설기술의 발전과 대형 중장비의 개발로 인해 건설현장은 더욱 고층화·대형화됨에 따라 건설장비 등에 의한 중대재해가 발생할 가능성은 그 만큼 높아지고 안전보건 사각지대 노동자들도 병행해서 증가할 것임
- 중·소규모 건설현장은 노동 강도가 높을 뿐만 아니라 여건이 열악하여 국내 젊은 청년층들이 취업을 기피함에 따라 그 자리를 고령 및 외국인 노동자로 대체하면서 고령으로 인한 인지능력 저하와 외국인들의 문화적 차이나 언어 장벽 등으로 안전사고 발생 가능성은 한층 더 높아질 것으로 예상됨
• 산안법상 도급인의 책임을 지속적으로 강화하고 별도의 정의규정을 두어 민법 제664조와는 다른 정의를 하고 있지만 고용·노동 환경의 변화로부터 보호받지 못하는 노동자는 여전히 존재하므로 산안법상 보호할 수 있는 실효적인 방안 마련은 시급한 과제임
♦ 도급인의 의무이행과 불법파견
• 2019년 산안법 전부개정으로 도급인의 책임이 강화되었고, 「중대재해처벌법」(이하 ‘중대법’)이 2021년 1월 26일 제정되어 2022년 1월 27일부터 상시근로자 수 등의 조건에 따라 단계적으로 시행되고 있음. 중대법상 보호대상인 종사자에는 근로자에 대한 수급인의 직접적인 안전보건 확보의무를 규정하고 있어 산안법 보다 직접적인 규율이 가능하게 하고 있음
- 반면, 「파견근로자 보호 등에 관한 법률」은 법령에 정한 파견대상 직종 외에 사업주가 제3자의 근로자에게 지휘·명령을 하는 것을 위법한 근로자 파견으로 규정하고 있어 양 법률 사이에는 항상 애매한 영역이 존재함. 그 결과 양 법률 사이에서 서로 모순되지 않는 해석이 필요하여, 이는 산업현장 에서는 가장 큰 고민거리인 것으로 각종 실태조사에서 확인되었음
• 따라서, 본 연구에서는 종전의 산안법에 따른 조치와 불법파견의 관계에 관한 판례와 행정해석 등을 참고하여 기존의 산안법이나 2022년 1월 27일부터 시행되는 중대법 준수에 따른 도급인의 의무 이행과 불법파견의 문제가 될 수 있는 상황에 대해 고찰해 보았음
♦ 사업장 등 안전보건관계자 실태조사
• 도급인과 관계수급인이 혼재하여 작업하는 대형 사업장에는 직접 고용된 근로자, 하청 근로자, 용역 근로자, 파견 근로자, 1인 자영업자, 특수형태종사자 등 다양한 형태의 사람들이 노무를 제공하고 있지만 그들을 보호해야 할 보호주체는 다른 경우가 대부분이고 1인 사업주라도 노동의 실질은 하청 근로자와 동일하지만 그들을 보호해야 할 주체는 존재하지 않음. 이러한 상황에 대해 원청인 도급인의 역할에 대해 면담과 설문을 통해 의견을 수집하여 정리하였음
- 특히, 산안법 제63조 단서조항의 신설로 도급인이 관계수급인 근로자를 대상으로 보호구 착용 등의 작업행동에 관한 직접적인 조치를 제외하는 규정을 둠으로써 과거보다 도급인이 수급인이나 수급인 소속 근로자를 대상으로 하는 안전보건활동을 추진하는 것을 꺼려지게 만들고 있는 요소인 것으로 나타남
- 대형 사업장에서 도급 등 혼재작업이 진행되는 상황에서는 원청인 도급사업주가 1인 사업주를 포함한 모든 노무제공자를 실질적으로 보호할 수밖에 없다는 사실에 대체로 동의했고, 정부에서는 도급인이 관계수급인뿐만 아니라 중대법상 종사자들을 대상으로 하는 안전보건활동을 적극적으로 추진할 수 있도록 제도개선이 필요하다는 의견을 제시하였음
<시사점>
♦ 산안법 제63조 단서 조항 신설은 조선소 등 혼재작업인 경우 도급인이 관계수급인 근로자를 대상으로 하는 안전보건활동을 위축시키는 규정으로 시급한 제도개선이 필요하다는 의견이 다수였고, 정부차원의 해결방안 마련을 희망하였음
♦ 대형 사업장 안전보건관계자 면담 및 안전전문기관 종사자 대상 설문에서도 혼재작업인 경우에는 원청인 도급인이 같은 작업장에서 일하는 사람들의 안전과 보건을 책임질 수밖에 없다고 답변하였고, 가장 큰 걸림돌은 불법파견 문제라고 답변하였음
♦ 국가에서는 대기업에 대해서는 자율에 맡기고 가능한 모든 역량을 중·소규모 사업장 안전보건활동 지원에 투입하는 것이 가장 적절하다는 의견도 제시하였음
3. 연구활용방안
<개선방안>
♦ 산안법상 근로자 개념 확대 제도개선 추진
전통적인 제조업 기반의 근기법상 근로자 개념에서 탈피하여 확대해야만 고용·노동 환경 변화에 따른 다양한 형태의 노무제공자를 보호할 수 있는 가장 확실한 방안임
♦ 산안법과 근기법상 근로자성 이분화
산안법과 근기법 및 「산재보상보험법」의 제정 목적과 보호대상이 다르기 때문에 근로자성 인정범위를 제정 목적 등을 감안하여 근로자성 인정범위를 이분화하는 것도 필요함. 산안법상 근로자를 보호하기 위해서는 원청인 도급인의 역할이 가장 중요하다고 하면서 도급인의 안전보건활동을 위축하게 하는 조치가 존재하면 안 되고 보호 주체를 확대하는 것이 필요함
♦ 고용·노동 환경 변화에 대응하는 국가적 산업안전보건 거버넌스 구축
사업장에는 법령의 규정보다 법원의 판결 결과에 관심도가 높기 때문에 법령의 규정 취지와 법원의 판결 내용이 모순되거나 일치되지 않는다면 해당 법령의 준수도가 떨어질 것임. 따라서 행정부·입법부·사업부 간의 국가적 차원의 거버넌스를 구축하여 노동자 보호를 위한 제도개선을 추진하는 것이 필요함
♦ 지방자치단체의 역할 강화
2021년 5월 18일자로 산안법에 지방자치단체가 산안법상 노동자 보호의 주체로 들어 왔지만 중대법에서 규정하고 있는 지자체의 역할과 위상에는 미치지 못하는 측면이 있기 때문에 지자체의 위상을 높이는 제도개선도 필요함
♦ 안전보건관리체계 구축 기준 상시근로자 등 문제점 개선
고용·노동 환경과 산업구조가 변하면서 과거 제조업 기반의 인적종속성에 중점을 둔 근기법상의 상시근로자수에 의존하는 체계 구축 기준보다 위험성에 노출되는 정도에 비례하는 노동자 보호에 중점을 두는 대안 모색도 필요함. 업종에 따라 노동집약과 시설 집약 등 형태가 다양하기 때문에 과거의 기준에만 집착하는 것은 다양한 고용과 노동형태에 대응하는 기준으로는 한계점이 있으므로 대안 마련을 고민해야 함
4. 연락처
• 연구책임자: 산업안전보건연구원 안전보건정책연구실 김명준• 연락처: 052-703-0821• e-mail: kmj1111@kosha.or.kr
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