1. 연구배경

○ 현행 작업환경측정 제도는 측정 대상(유해인자)과 측정 주기(6개월 주기)에 대한 문제점들이 지속적으로 지적되어 왔다.
○ 문제의 핵심은 실제 작업자들이 요구하는 유해인자가 측정에서 누락되고 있고 위험도가 낮아 별로 문제되지 않는 유해인자만 매번 반복 측정한다는 점으로 작업자, 사업주, 전문가들 모두에게 신뢰를 얻지 못하고 있다.
○ 이러한 문제점들을 개선하기 위해 최근 들어 작업환경측정 제도에 위험성 평가 개념을 접목한 “포괄적 작업환경평가 제도” 도입이 검토되고 있다.
○ 본 사업은 석탄화력발전소를 대상으로 작업환경측정 제도의 실효성을 높이기 위한 포괄적 측정제도의 모델을 만들어 시범 사업장에 적용해보고, 연차적인 연구를 통해 제도의 타당성 검증과 제도개선을 위한 법령, 고시 등에 반영하는 것을 최종 목표로 하고 있다.

2. 주요 연구내용

1) 시범 사업장 작업환경측정 문제점 평가
시범 사업장 작업환경측정의 문제점을 분석하기 위하여, 최근 7년 동안 진행한 작업환경측정 보고서 분석, 1,700여종 화학제품의 유해성 평가, 벌크 시료 및 고노출 상황에 대한 작업환경측정, 기타 작업장 순회 및 노사 간담회를 통해 다음과 같은 문제점을 확인하였다.

(1) 작업환경측정 보고서 분석

○ 최근 7년 동안의 작업환경측정 보고서를 분석한 결과 평가된 유해물질은 53종이었으며, 평가 결과 대부분(91.3%)이 노출기준 10% 미만이었고, 노출기준을 초과한 건수는 하나도 없었다.
○ 단위작업당 측정 시료수를 보면 작업당 측정 건수가 2개 이하인 측정이 전체 단위작업의 96.2%를 차지하였다. 시료수 1~2개만을 가지고 변화가 많은 노출 상황을 반영할 수 없어 정확한 노출 정도를 평가하기에는
한계가 있는 것으로 보인다.

○ 작업환경측정 결과를 바탕으로 위험성평가를 실시한 결과 위험성이 허용 불가능으로 평가되어 향후 작업환경측정이 필요한 물질은 다음과 같이 제시되었다.
① 입자상 물질은 그동안 7종이 측정되었으며, 이 중 석영, 목분진,용접흄, 금속가공유 등 4가지 물질이 향후 측정이 필요한 물질로 제안되었다.
② 금속류 물질 수는 총 15개 물질이 측정되었으나 향후 작업환경측정이 필요한 물질은 이산화티타늄 등 6가지 물질로 제안되었으며, 모두 노출수준은 낮았지만, 고독성물질로 분류된 물질들이다.
③ 기타 화학물질은 총 31종이 측정되었으나 향후 작업환경측정이 필요한 물질은 디클로로메탄 등 총 13가지 물질로 제안되었으며, 이들 물질 모두는 노출 수준은 낮았지만, 고독성물질로 분류된 물질들이다.
④ 기존 측정 물질은 총 53개였으나 위험성평가 결과를 반영하면 23개 물질로 대폭 감소할 것으로 평가되었다.

(2) 화학물질 사용 현황 분석

○ 전체 화학제품은 총 1,725개였고, 시약이 265개(15%)로 가장 많았으며, 그 다음으로 용접 및 납땜 재료 247개(14%), 윤활유/그리스/작동유 218개(13%), 세척제/세정제 180개(10%) 순이었다.
○ 고독성물질을 하나 이상 함유하는 제품(이하 고독성제품)은 총 882개로 나타났으며, 용도별로 보면 용접 및 납땜 재료가 22.4%(198개)로 가장 높은 비율을 차지하였다. 기타 스프레이 윤활제/방청제 13.3%(117개),
접착제/실러/실런트 10.4%(92개), 윤활유/그리스/작동유 10.1%(89개) 순서로 나타났다.
○ 이와 같은 고독성물질에 대해 유해성과 사용량 정보 등을 바탕으로 실시된 위험성평가 결과를 요약하면 다음과 같다.
① 허용불가위험 80개(37.7%), 중대한 위험 99개(46.8%), 상당한위험 31개(14.6%), 경미한위험 2개(0.9%)로 나타났다.

② 허용불가위험 제품 중 특수강 용접 작업 시 니켈과 크롬(6가크롬포함)
③ 도장 작업 시(도료 및 안료, 신너/희석제 사용 작업) 벤젠, 톨루엔,에틸벤젠
④ 세척 작업시 디클로로메탄, 1,3-부타디엔(함유 가능성이 높은 물질로 지속적인 확인 필요)
？ 이러한 물질이 함유된 제품에 대해서는 작업환경측정은 물론이고 대체 가능한 제품 유무를 확인하는 등 지속적인 관리가 필요하다.

(3) 벌크시료 분석 결과

○ 보일러 투입 이전의 석탄분진 중 가장 많은 함량을 보인 중금속은 알루미늄이었으며, 기타 아연, 망간, 구리, 크롬, 니켈, 납, 코발트 순서였다. 기타 카드뮴, 비소는 일부 시료에서만 미량 검출되었다.
○ 보일러 연소 이후인 회분진도 석탄분진과 비슷한 중금속 분포를 보이고 있으나, 함량 농도는 다소 차이가 있었다. 크롬, 납, 니켈, 아연 등은 함량이 감소하였으며, 비소, 망간 농도는 상당 부분 증가하였다.
○ 고형원료는 우드펠릿과 하수슬러지 모두에서 비소는 검출되지 않았고, 카드뮴은 우드펠릿에서는 검출되지 않았으나 하수슬러지에서는 미량 검출되었다. 기타 나머지 중금속들은 석탄 및 회분진의 구성성분과 비슷하였다. 다만 전체적으로 우드펠릿에 비해 하수슬러지의 중금속 함량 비율이 모든 항목에서 높은 수준을 보였다.
○ 이와 같은 특성을 고려한다면 향후 고형원료 작업자를 대상으로 한 작업환경측정에서 중금속 노출 평가가 이루어져야 하며, 고형원료 구입 시 중금속 성분 분석 자료를 요구하여 독성학적인 평가를 거친 후 구매 여부를 결정해야 할 것으로 보인다.

(4) 보완적 작업환경 측정 결과

○ 이번 보완적 측정은 극히 일부 작업을 대상으로 고독성물질에 한하여 이루어졌다. 석탄 및 회분진에 의한 중금속 노출은 매우 낮은 수준이었으나, 결정형 유리규산의 노출 농도는 ND-0.052 ㎎/㎥의 범위를 보였다. 세척제에 의한 1,2-디클로로에틸렌 노출 농도는 51.62-86.77 ppm, 옥외저탄장 자연발화에 의한 벤젠 노출 농도는 ND-0.01 ppm이었다.
○ 이번 보완적 측정을 통해 기존 작업환경측정에서 누락·제외되었거나, 노출 수준이 매우 낮았던(불검출 등) 유해인자의 고노출 가능성을 확인하였다. 그러나 일부 피측정자(작업자)의 경우, 작업 내용과 흡입된 분진의 흡착 상황으로 볼 때 고노출 가능 작업(worst case)이 선정되지 않았을 가능성이 매우 높다.
○ 따라서 추후 피측정자 선정 전략을 달리하거나, 지역 시료 병행 측정을 통해 추가적인 평가가 이루어져야 할 것이다.

2) 관계자 의견수렴 결과

현행 작업환경측정 제도의 문제점 개선 방향 선정을 위해 노동조합, 경영자 단체, 측정기관, 전문가, 행정기관 등의 관계자를 대상으로 간담회를 실시하였으며, 그 결과를 요약하면 다음과 같다.

○ 노동단체와 일부 측정기관 관계자는 포괄적 측정제도 도입에 찬성하는 의견이 있다. 단, 새로운 제도에 작업자의 참여권 강화, 전문가(측정기관) 역할 강화(측정 대상 선정 등), 그리고 사업주 개입이 최소화되는
방향으로 개선되어야 한다는 추가 의견이 있다.
○ 경영자 단체와 일부 측정기관 관계자는 현재의 측정 인프라(전문성, 사업장 개입 능력 등)를 고려할 때 포괄적 측정 제도 도입에 반대한다는의견이다. 현행 제도에서 측정 결과 보고 의무 폐지, 측정 과정의 사업주 개입 최소화, 측정기관 역할 강화 등에 대한 추가 개선의견이 있다.
○ 전문가는 측정제도가 개선되는 것에 대해 찬성하는 의견이다. 그러나 근본적인 한계점이 먼저 개선되어야 한다. 예를 들면 측정 주체, 계약주체, 비용지불 주체는 모두 사업주가 가지고 있고, 실제 측정을 담당하는 측정기관은 제3자로 개입할 수 있는 여지가 거의 없어 이에 대한 개선이 우선되어야 한다는 의견이다.

3. 연구 활용방안

□ 제 언
1) 시범 사업장(석탄화력발전소) 작업환경측정 및 관리방안 제안

(1) 백화점식 측정을 지양하고 선택과 집중의 측정 전략 수립

최종적으로 집중해서 작업환경 측정이 필요한 물질은 35종(기존 측정은 53종)으로, 기타 주기적인(1~3년) 위험성 평가를 통해 측정 여부를 평가해야 할 물질로 27종을 제안한다.
(2) 위험성평가 결과를 근거로 측정 주기 조정

위험성 등급을 4단계(매우위험, 위험, 보통, 낮음)로 나누어 위험 등급에 따라 3개월, 6개월, 1년 주기로 제안하며, 위험도가 보통 혹은 낮은 물질에 대해서는 위험성평가로 대체한 후 일정 주기(1~3년) 후에 측정 여부를 재

평가하는 방안을 제안한다.
(3) 가장 열악한 작업조건이 측정에 반영되도록 측정 대상과 측정 시기를 조정
작업환경측정 대상자를 선정할 때의 기본 원칙인 ‘최고 노출 근로자’가 측정대상에 반영되도록 측정 전략이 수립되어야 한다. 그러기 위해서는 측정 시기와 일정을 계획할 때 측정기관 중심이 아닌 현장 작업 일정 중심으로 계획되어야 한다. 이를 위해 특정 작업 일정에 맞춰 측정을 진행하는 수시측정 병행을 제안한다. 또한 측정대상자(작업자)를 선정할 때는 노동조합 혹은 작업자 대표가 참여하여 대상 작업에 열악한 작업 상황이 반영되도록 해야 한다.
(4) 측정 결과의 신뢰도를 높이기 위해 유사노출그룹(SEGs)을 대상으로 한 교차측정 방안 수립
작업환경측정 대상을 단위작업보다 좀 더 확대된 개념인 SEGs로 확대하여 해당 단위에 대해 반복하는 측정 전략이 필요하다. 이를 보완하기 위한 방법 으로 동일한 작업 특성을 가지고 있는 1~8호기 발전설비를 대정비 일정에 맞춰 첫 번째 측정주기에 4개 호기와 주변 공정을 선정하여 측정하고, 그 다음 측정주기에 나머지 4개 호기를 측정하는 교차 측정방안을 제안한다. 단 교차측정을 할 때는 측정 결과의 신뢰도를 높이기 위해 반복 측정을 통한 충분한 시료수를 확보하는 방안이 전제되어야 한다.
(5) 고열 측정 대상 작업 확대
고열이 발생되는 설비 작업은 물론이고, 높은 온·습도로 인한 열악한 온열조건에 노출되는 밀폐작업(보일러 내부 정비작업 등)도 측정대상에 포함될 수 있도록 향후 측정 전략이 수립되어야 한다.
(6) 위험성평가를 접목한 작업환경측정 전략 수립
현재의 작업환경측정은 사전 위험성평가 없이 예년에 해왔던 측정대상과 항목을 그대로 답습하는 경우가 대부분이다. 사용하는 물질에 대한 유해성 평가 → 사용정보 파악 → 노출수준 예측 → 정밀 작업환경측정 등의 단계적 접근 전략을 반영해야 한다.

(7) 화학물질 관리 시스템 구축
제품의 구매 단계에서부터 유해성 평가를 실시하고, 사용정보, 노출정보, 법적 규정, 관리 방법, 대체 물질 정보 등 종합적인 정보를 만들어 작업자 및 업무 담당자들이 소통할 수 있는 관리시스템 구축을 제안한다.

2) 작업환경측정 제도개선 방향

현재 측정 대상 물질과 주기가 법적으로 정해져 있는 비효율적인 작업환경 측정 제도의 문제점을 개선하고, 측정 전략 수립 시 전문가 및 작업자들의 의견을 최대한 반영하기 위해 다음과 같은 포괄적 측정 제도가 병행될 수 있는 제도개선 방향을 제안한다.

(1) 측정 대상 물질 확대
법적인 측정 대상 물질에 국한하지 말고 위험성평가와 전문가 의견을 반영하여 측정이 가능한 모든 물질로 대상 물질을 확대해야 한다. 위험성이 낮지만, 관행적으로 측정해 왔던 물질은 일정 주기의 위험성평가를 통해 측정을 유예한 후 작업환경측정 여부를 재판단한다. 측정 대상 물질 확대가 실제 현장에서 반영되기 위해서는 측정의 계약 관계에 있어 전문가(측정기관)의 의견이 무시되고 사업주의 일방적인 요구에 의해 측정 대상 물질이 결정되는 현실적인 문제를 어떻게 할 것인지 고민되어야 한다. 또한 대상 물질 선정 시에는 급성중독 및 저농도 장기간 노출에 따른 건강영향 문제도 충분히 검토되어야 한다.
(2) 위험성 정도에 따른 측정 주기 조정 확대
위험성평가 및 작업환경측정 결과를 바탕으로 위험도를 산정한 후 위험성 등급에 따라 수시, 3개월, 6개월, 1년, 일정기간(1~3년) 측정유예 후 재평가 등 타당한 측정 주기를 탄력적으로 적용할 필요가 있다. 주기 조정 방향은 고독성물질은 측정 주기를 강화하고, 위험성이 낮은 물질은 측정 주기가 완화되어야 한다. 다만, 측정 주기를 결정함에있어 급성중독 및 저농도 장기간 노출에 따른 건강영향 문제를 충분히 검토해야 한다. 제품이 수시로 바뀌게 되는 화학물질에 대해서는 좀 더 촘촘한 측정 주기 설계가 필요하다.
(3) 가장 열악한 작업 조건이 반영된 측정 전략 수립
측정 일정을 수립할 때는 유지보수작업, 야간작업, 대정비 작업 등과 같이 최고 노출 상황으로 추정되는 작업일정을 고려한 측정전략 수립되어야 한다. 이를 위해서는 특정 작업 일정에 맞춘 수시측정 제도가 병행되어야 한다.또한 측정 물질과 시료수 선정은 전문가에 일임하고, 피측정자 선정은 현장(작업자 혹은 작업 대표)에 일임할 수 있도록 해야 한다. 그래야만 실질적 최고농도 수준이 측정에 반영될 수 있다. 사업주의 개입을 최소화하는 법률적 방안이 고려되어야 한다.
(4) 측정 결과의 신뢰도를 높이기 위한 전략 수립
측정 대상을 SEGs로 확대해서 특정 단위작업을 반복 측정하여 결과의 신뢰도를 확보한 후 그 결과를 동일 적용하는 전략을 수립해야 한다(SEGs가 여러 개일 때는 일정 주기로 교차 측정 실시).
(5) 위험성평가를 접목한 작업환경측정 전략 수립
작업환경측정에 앞서 기존 측정 결과 분석, 사용제품의 유해성 평가, 작업장 순회를 통한 노출특성 평가 등을 통해 사전 위험성평가를 실시한 후, 측정 대상 물질, 측정 대상 작업, 측정 주기 등 측정 전략을 수립한다. 이와 같은 선순환 방식의 평가 주기를 몇 년으로 할 것인지에 대해서는 좀 더 면밀한 검토가 필요하다.

(6) 제도 변화의 연착륙을 위한 측정제도 병행
포괄적 작업환경측정은 사업장의 자율성, 측정기관의 전문성, 그리고 작업자(혹은 대표)의 참여권을 전제로 할 때 실효성 있는 제도로 정착할 수 있다.만약 이와 같은 조건이 충족되지 않을 때는 최소한의 사전적 예방원칙에 근거한 현행 측정제도가 더 유용할 수도 있다. 따라서 새로운 제도가 도입된다면 사업장 조건에 맞게 기존 제도와 새로운 제도를 선택적으로 적용할 수 있도록 하는 일정기간 동안의 유예기간을 두고 두 제도가 병행되어야 하며, 각각의 이해 당사자들의 우려하는 문제를 최소화하기 위한 연착륙 전략이 마련되어야 한다.

3) 행정적 제안

본 연구 결과를 시범 사업장에 적용하기 위해서는 현행 법적인 작업환경측정 규정에 반하는 다음과 같은 행정적 문제가 해결되어야 한다.

(1) 측정 대상 물질 조정 문제
- 측정 물질 수가 53종에서 35종으로 조정
- 27종은 위험성 평가로 대체(1~3년 주기)
(2) 측정 주기 조정 문제
- 위험성 정도에 따라 수시, 3개월, 6개월, 1년, 일정기간(1~3년) 측정 유예 후 재평가
(3) 선택과 집중으로 문제되는 작업 중심의 반복 측정 문제
- 모든 부서를 매년 측정 --> SEGs로 묶어 선택과 집중하는 전략

□ 활 용
○ 작업환경측정 제도 개선 방향 설정

4. 연락처
- 연구책임자 : 노동환경건강연구소 이윤근 소장
- 연구상대역 : 산업안전보건연구원 직업환경연구실 박해동 연구위원