연구 보고서
중장기적인 정책연구과제와 대안을 포괄적인 시각에서 이론적 · 실중적 분석을 통해 제시함으로써 연구원의 설립목표를 가장 잘 실행하고있는 보고서입니다.
과로사(과로자살) 예방을 위한 정책 연구(2)
- 연구책임자
- 김인아 외 7명
- 수 행 연 도
- 2018년
- 핵 심 단 어
- 주 요 내 용
- ,1. 연구 배경 및 필요성 한국 사회에서 노동시간에 대한 관심이 높아지면서 과로사와 과로자살 예방을 위한 정책 마련이 필요하다는 목소리가 높다. 특히, 2014년 일본에서 과로사방지법이 제정, 시행됨에 따라서 국내에서도 이와 관련한 법안 제정의 요구가 높아지는 추세이다. 따라서 일본 등에서 시행하고 있는 과로사 관련 정책 및 입법 사례 분석을 통해 우리나라에 실제 적용 가능한 정책 방안에 대한 연구가 필요하다. 이 연구에서는 1차년도 연구에서 제안된 법령의 개정 방향을 감안하여, 과로사와 과로자살 예방을 위한 정책적 개입에 대해 전문가와 당사자의 다양한 의견을 청취하고 이를 바탕으로 가능한 정책을 다양한 수준에서 제안하고자 하였다. 2. 연구 내용 및 방법 이 연구에서는 과로사(과로자살) 방지에 대한 사회적 공감대 형성과 실효성 있는 정책 및 입법 추진을 위해 일본 등에서 시행하고 있는 제도 및 정책의 현장 수준에서의 작동성을 살피고자 문헌고찰과 일본 현지 조사를 수행하였다. 또한, 국내 실태를 살펴 사회적으로합의 가능한 실효성 있는 정책 방안을 다각도로 모색하기 위하여, 전문가 회의 및 간담회, 노사의견 수렴, 직무별 당사자 간담회를 진행하였으며, 여기에서 논의된 의견을 바탕으로 정책적 대안을 마련하였다. 3. 연구 결과 1) 과로사 및 과로자살 실태 과로사와 과로자살에 대한 관심이 높아지고 있음에도 그 실태를 파악하는 것은 사실 불가능했다. 통계청의 사망원인자료를 바탕으로 직종별 사망 건수를 살펴보았으나 이 경우에는 임금근로자와 자영업의 구분이 없고 직업분류 역시 대분류를 사용하고 있어 실제적인 고위험군을 정의하기 어렵다. 사망의 원인을 파악하고 이중 과로와 관련된 사망을 파악하기 위해서는 관련 기관의 자료 제공에 대한 제도적 기반을 마련하고 이를 종합적으로 분석할 수 있는 기반을 구축해 야 한다. 개인정보의 문제가 있을 수 있으므로 관련 자료 협조를 받고 일본과 같은 형태의 사례 분석 연구 등이 지속적으로 이루어질 수 있는 연구 환경을 구축해야할 것이다. 근로환경조사를 통해서 2006년부터 최근 2017년까지 다양한 형태의 근로시간 관련 지표를 살펴 본 결과 전체적으로 장시간 노동과 관련한 지표들이 개선되는 양상이었다. 그러나 조사의 한계로 근로환경조사만으로 장시간 노동의 건강영향을 확인할 수는 없었다. 근로환경조사를 바탕으로 시계열적으로 고위험 직무를 확인하고 이를 바탕으로 실태조사를 하며, 근로환경조사 대상자 중 일부를 장기간 추적 조사하여 실제 질병 발생의 추이를 살피는 등 조사방법을 보완할 필요가 있다. 2) 일본 정책 사례 일본에서는 2014년 『과로사 등 방지대책 추진법(이하 과로사 방지법)』이 시행되었다. 과로사 방지법의 목표달성을 위해 후생노동성 내에 과로사특별대책실을 설립하였고, 대책에 대한 기본방향을 설정하였다. 매년 과로사 백서를 출간하여 장시간노동 근절을 위한 법률상 개입근거를 마련하는 등 정부의 개입을 구체화하고자 노력하였으며, 2020년까지 과로사 제로(Zero) 달성을 위해 “주 노동 시간 60시간 이상 노동자의 비율을 5%미만”, “연차 유급 휴가 취득율 70% 이상”을 목표로 삼았다. 과로사 등 방지 대책은 다음과 같이 크게 네 가지 분야에서 이루어지고 있다. 첫째, 조사연구를 실시하고 있다. 과로사 등 사례 분석, 역학연구, 관련 노동 및 사회분야 조사·분석 등을 수행한다. 둘째, 교육활동을 실시하고 있다. 교육은 국민, 교육기관 대상으로 다양하며 내용은 장시간 노동 감소를 위한 교육, 과중 노동에 의한 건강장해 방지에 관한 교육, 정신건강 관리에 관한 교육, 상거래 관행 등을 고려한 대책 등 다양하다. 셋째, 상담체제 정비 등이다. 이를 위해 노동조건 및 건강관리 관련 상담창구를 설치하고 산업보건 인력에 대한 연수를 실시하고 있다. 넷째, 민간단체를 지원하고 있다. 도도부현 단위로 과로사 등 방지대책 추진을 위한 심포지엄을 개최하는 것을 비롯하여, 다양한 활동에 대해 지원하고 있다. 현지 조사에서 확인한 바에 따르면 과로사 대책실은 교육과 상담체제 정비 등을 중점적으로 수행하고 있었으며 지도감독을 업무의 또 다른 한 축으로 삼고 있었다. 법령상의 변화나 제도 개선은 과로사 방지법이라는 기본법을 통해 전체적인 방향과 틀을 잡고 구체적인 규제는 기존의 근로기준법이나 노동안전위생법을 통해 적용하였다. 과로사 방지법이 프로그램 법으로서의 역할을 지속적으로 수행하면서, 공무원 및 감독관들의 과로사에 대한 인식이 전환되는 등의 성과가 있었다고 볼 수 있었다. 이러한 상황에서 지도감독은 장시간 노동 예방이라는 목적에 부합하게 체계적으로 이루어지고 있었다. 또한 근로기준법상의 법정노동시간에 대한 항목이 사업장의 규모와 관계없이 적용되고 있다는 점에서 노동시간에 대한 규제의 포괄범위가 한국보다 더 넓었다. 과로사 방지법과 대강의 체계에서 실제 장시간 노동자를 줄이기 위한 정책적 목표를 설정하고 수행을 한다는 점에서도 의미가 있었다. 그러나 산업보건의 차원에서 실시하고 있는 장시간노동자에 대한 의사면접제도나 스트레스체크제도의 경우 아직현장에서 실효성이 높게 시행되고 있다고 보기는 어려웠다. 3) 주요 직무별 간담회 결과 다양한 직종의 노동자들과 간담회를 수행한 결과 연구진은 과로사와 과로자살의 예방을 위해서는 직무별로 구체적인 실태에 기반한 대책을 다각적으로 마련할 필요가 있다고 판단하였다. 근로기준법이나 산업안전보건법의 사각지대가 분명히 존재하고 이 경우 현 법령만으로는 해결이 어려운 상황이었다. 특히 노동법 이외에 다른 부처 관할의 법령들이 과로를 할 수 밖에 없는 상황을 만들고 있는 경우도 있고, 실제 같은 직무라고 하더라도 지역별로 노동시간과 방식에도 큰 차이가 있었다. 특히, 만성적인 저임금 구조가 장시간 노동으로 이어질 수밖에 없는 이유가 되기도 하므로 이러한 직무를 수행하고 있는 노동자들의 과로사와 과로자살 예방을 위해서는 법령 수준을 포함하여 정책 사업이나 지원 등 다양한 정책적 수준에서 대안을 구체적으로 마련할 필요가 있었다. 4) 정책방향 및 제언 연구진에서는 이러한 검토를 통하여 크게 ① 직무별 예방 대책의 마련, ② 노동시간의 기록 및 보존과 사각지대 해소를 위한 근로기준법의 개정, ③ 장시간 노동을 포함한 업무상 부하와 심리적 부하, 정신건강에 대한 개입을 할 수 있는 산업안전보건법의 개정, ④ 지속적인 정책 수립과 시행을 국가의 책임으로 명시하는 과로사 등의 예방을 위한 법률 제정, ⑤ 기타 실효성을 높이기 위한 감독 제도 개선 등의 다섯 가지 방향에 대해 정책적 제언을 하였다. 정책적 개입을 위한 규범적 정의로 과로를 일본의 법령과 마찬가지로 ‘업무에서의 과중한 부하’와 ‘업무에서의 강한 심리적 부하’로 정의하고자 하였다. 또한 ‘과로사 등’으로 정책적 개입을 위한 건강상태를 포괄적으로 정의하고자 하였으며, ‘뇌혈관 혹은 심장질환과 이로 인한 사망’과 ‘정신질환 또는 자살에 의한 사망’으로 정의하고자 하였다. 직무별 특성을 고려하여 과로사와 과로자살을 예방할 수 있는 노동법 관련 법령 개정, 기타 관련 법령 개정 및 정책적 지원과 사업개발 등 다양한 정책을 개발할 필요가 있다는 점을 강조하였다. 이를 위해서는 일본의 예처럼 주요 직무에 대한 다양한 실태조사와 이를 기반으로 한 다양한 수준의 정책적 개입 방안 마련을 위한 연구가 추가적으로 필요하다고 판단하였다. 과로사와 과로자살의 예방을 위해서는 노동시간에 대한 규제와 함께 정신건강에 대한 접근도 필요하였다. 노동시간의 규제는 근로기준법에서 다룰 수 있으며, 정신건강의 예방과 관련한 조항은 현재의 산업안전보건법에서 다루는 것이 적절할 것이다. 따라서 연구진에서는 근로기준법의 개정과 산업안전보건법의 개정을 함께 제안하였다. 한편, 근로시간에 대한 근로기준법 개정과 산업안전보건법 개정만으로 과로사와 과로자살을 예방하는 것에는 한계가 있다. 특히 과로사와 과로자살의 문제가 수십 년간 지속되어 온 노동의 관행과 인식에 대한 개입이 함께 이루어져야 하는 문제이고, 장기간에 걸쳐 지속적으로 정책적 개입이 필요한 사안이라는 점을 감안하여 지속적인 정책적 개선을 추동할 수 있는 기본법으로서의 『(가칭)과로사 등의 예방에 관한 법률(이하 과로사 예방법)』제정이 필요하다. 과로사 예방법을 통해 국가의 다양한 부처가 참여하여 과로사 예방과 관련하여 조사·연구, 교육, 감독을 수행할 수 있도록 하며, 임금 근로자뿐만이 전체 일하는 사람을 대상으로 정책이 수립될 수 있도록 하였다. 이 법은 건강을 유지하고, 가족 및 사회생활을 원활히 유지할 수 없는 정도의 장시간 노동과 같은 노동시간의 길이, 야간노동을 포함한 교대근무와 같은 노동시간의 배치, 정신적 긴장을 동반하는 업무, 심리적 부담을 높일 수 있는 상황을 없애거나 최소화하여 이로 인해 발생 또는 악화될 수 있는 뇌심혈관계 질환과 정신질환을 포함하여 뇌심혈관계 질환에 의한 사망과 자살을 예방하는 것을 목표로 하였다. 이를 위해 기본 계획을 작성하고 이에 따라 관련 법령을 개정하고 다양한 수준의 정책적 개입이 가능하도록 하여 과로사 예방법이 기본법으로서의 역할을 충실히 할 수 있도록 하였다. 4. 결론 과로사와 과로자살의 예방은 어느 하나의 제도 개선이나 한 부처의 노력만으로 가능한 문제가 아니다. 장시간 노동의 문제는 근로기준법으로 건강의 문제는 산업안전보건법으로 다룰 수 있으나 여전히 사각지대가 존재하고, 실제 현장에서의 작동을 위해서는 장기간에 걸친 지속적인 정책적 개입과 인식의 변화가 필요하다. 따라서 과로사와 과로자살 예방을 위해서는 ① 근로기준법상 장시간 노동을 줄이기 위한 근로시간 관련 규정의 적용 범위 확대와 이에 대한 강행성부여 방식의 도입, ② 산업안전보건법상 업무상 부담과 심리적 부담, 정신건강에 대한 개입 근거 법령의 마련, ③ 과로사 예방법 제정을 통한 지속적인 정책 도입과 개선의 구조를 마련하는 것이 법적으로 중요하다 할 수 있다. 그러나 법령이 개정되고 마련이 된다고 하여도 여전히 열악한 노동조건하에서 장시간 노동을 감내할 수밖에 없는 다양한 직무의 노동자들이 있고 이들을 위한 법제도적 개선, 지원 사업 및 네트워크 구축 등이 별도로 중요하게 논의가 되고, 직무별 대책이 실태조사를 기반으로 깊이 있게 마련되어야 할 필요가 있었다. 변화하는 노동시장에서 다양한 형태의 노동자들이 건강하고 안전하게 일할 수 있고, 가정과 사회생활을 편안하게 유지할 수 있도록 국가적 차원에서 다양한 층위로 정책적 개입을 해야 할 것이다. 5. 연락처 - 연구책임자 : 한양대학교 의과대학 직업환경의학교실 부교수 김인아 - 연구상대역 : 산업안전보건연구원 연구위원 원용림
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